社会政策论文范文第1篇

社会弱势群体的界定及其基本特征

目前，我国学术界对于“弱势群体”这一概念有不同的称法，如：脆弱群体、社会弱者群体等。学者们根据自己的研究、从不同的角度对弱势群体进行了各自的界定。如有的学者将社会弱者作为社会工作的对象，认为“弱势群体是在遇到社会问题的冲击时自身缺乏应变能力而易于遭受挫折的群体”。（注：王思斌：《社会工作导论》，北京大学出版社1998年版。）有的学者从经济的角度，将弱势群体看作是贫困群体或者是贫困群体的一部分，认为“脆弱群体指的是这样一些人口群体：由于各种外在和内在原因，他们抵御自然灾害和市场风险的能力受到很大限制，在生产和生活上有困难。脆弱群体一部分已经是贫困者，另一部分是潜在的贫困者。”（注：沈红：《中国贫困状况与贫困形势分析》，汝信、陆学艺、单天伦1998年：《中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，1998年版。）有的学者则从政治和法律的角度，将弱势群体界定为在社会中处于不利地位的群体，认为“弱势群体是一个相对的概念，在具有可比性的前提下，一部分人群（通常是少数）比另一部分人群（通常是多数）在经济、文化、体能、智能、处境等方面处于一种相对不利的地位。”并且认为法治社会应该从法治的公正性出发，对弱势群体予以公平的对待，对弱势群体的人权保障要给予例外对待和特别保护，最大限度地缩小弱势群体与强势群体的差距。（注：李林：《法治社会与弱势群体的人权保障》，《前线》2001年第5期。）

本文认为，如果笼统地说，弱势群体就是社会生活中的困难人群。在社会学的视域中，这些社会困难人群的出现是社会结构和社会关系失调的表现。所以，从社会学的角度看，弱势群体是由于社会结构急剧转型和社会关系失调或由于一部分社会成员自身的某种原因（竞争失败、失业、年老体弱、残疾等）而造成对于现实社会的不适应，并且出现了生活障碍和生活困难的人群共同体。在社会学看来，弱势群体所存在的问题也必然就是社会的问题。弱势群体问题得到有效地解决或缓解，有利于社会结构和社会关系的调适，从而有利于维护社会稳定，推动社会发展。反之，则势必会损害社会公平，增加社会风险，进而损害社会效率，妨碍社会发展。

从群体的基本特征上来看，弱势群体具有经济上的低收入性、生活上的贫困性、政治上的低影响力和心理上的高度敏感性。

首先，经济上的低收入性是弱势群体的首要特征。社会弱势群体通常都是经济上的低收入者，其经济收入低于社会人均收入水平，甚至徘徊于贫困线边缘。造成一部分社会成员在经济上的低收入性的原因是多方面的。其中，既有自身的原因，也有社会的原因，如：在市场竞争中失败，下岗失业，身体残疾，年老退休，等等，都会造成经济上的低收入。经济上的低收入也造成了弱势群体的生活脆弱性，一旦遭遇疾病或遭遇到其他灾害，他们很难具有足够的承受能力。

其次，生活上的贫困性。经济上的低收入性决定了弱势群体在社会生活中的贫困性，既表现为生活水平的数量低下，也表现为生活质量的低层次性。在其消费结构中，绝大部分或全部的收入用于食品，即恩格尔系数高达80～100%，入不敷出；日常生活中使用廉价商品、穿破旧衣服、没有文化、娱乐消费，并有失学等后果。（注：朱力：《脆弱群体与社会支持》，《江苏社会科学》1995年第6期。）生活上的贫困性也是弱势群体的典型特征。

第三，政治上的低影响力。弱势群体在社会分层体系中处于底层，他们的政治参与机会少，对于政治生活的影响力低。政治生活的产品是公共政策，而公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配（注：Easton,D.,ThePoliticalSystem.NewYork:Kropf,1953.）。显然，强势群体在公共政策的制定过程中具有更重要的影响力。他们可以通过自己的影响力和游说活动，使得公共政策的制定有利于自己的利益需求，或者至少不影响自己的既得利益。而弱势群体由于“远离社会权力中心”，较少参与社会政治活动，难以影响公共政策的制定。同时，这也意味着弱势群体仅仅依靠自身的力量很难或者很难迅速摆脱自身的困境，解决自己的问题。弱势群体问题的解决必须依靠社会的力量，制定更加公正的社会政策，建立社会保障体系，从各个方面为弱势群体提供社会支持，保护弱势群体的权利，维护弱势群体的利益。

第四，心理上的高度敏感性。由于弱势群体在经济上的低收入性和社会生活中的贫困性，使得他们在社会中的心理压力高于一般社会群体。他们的职业技能缺乏市场竞争力，或者已经失去年龄优势，因而没有职业安全感，收入较低且不稳定，“常有衣食之忧”，对生活前途悲观，心理压力巨大。同时，由于弱势群体在政治上的低影响力，也使得难以依靠自身的力量改变目前的处境。这些都造成了弱势群体在心理上的高度敏感性，使他们觉得自己是市场竞争中的失败者，或者感到自己被社会所抛弃。他们有比较严重的相对剥夺感和较为强烈的受挫情绪，在社会生活中缺乏社会支持感，而“具有较低社会支持感的人对他人的评估比较消极，则对自己本身，则产生人际交往无能、焦虑及社会排拒感”（注：李强：《社会支持与个体心理健康》，《天津社会科学》1998年第1期。）。在心理上容易产生不满、苦闷、焦虑、急躁情绪，难以自我调适，进而容易对生活失去信心。

现阶段中国社会弱势群体的构成状况及其主要问题

现阶段中国社会弱势群体的构成状况比较复杂，但是，概括起来主要包括以下几个方面：

(1)贫困者群体。贫困者群体是一种生活弱势群体，这一群体的典型特征是群体成员已经陷入生活贫困状态。贫困问题作为当今世界的一个全球性的社会问题，无论在发达国家或者是发展中国家都是无法回避的客观社会事实。但是，发达国家中的贫困主要是指相对贫困，而且绝大多数集中在城市；而发展中国家的贫困则表现为大众贫困，在数量上则要比发达国家多得多，而且一般是指绝对贫困，同时，其贫困人口中的绝大多数集中在农村。新中国建立之初，4亿多人口中绝大多数都处于绝对贫困状态。直到70年代末期，我国仍然有2.5亿农村人口处于绝对贫困之中。1984年，全国农村共有7,000多万贫困人口，约占农村人口总数的9%（这里的贫困规模和贫困率是根据当时的贫困线计算的）。到1998年，我国政府公布的农村贫困人口下降到4,200万人，贫困发生率已降到7%以下。（注：张建华主编：《解决——中国再度面临的紧要问题》，经济日报出版社2000年版，第256～257页。）过去，在人们的观念中，贫困是农村才有的。在中国长期的二元体制下，由于国家对城市居民采取了一系列的保障措施和倾斜政策，使得贫困现象主要发生在中国的农村地区。在20世纪80年代中期，城市社会救济的对象只占到城市总人口的1%。但是，随着市场改革的进一步深化和宏观利益格局的重新整合，城市贫困现象开始出现并且日益严重。由于产业结构变化，90年代中期以来在中国城市中开始出现大量下岗职工，许多人生活出现困难，还有部分退休和失业人员的生活也有困难。1994年，全国城镇贫困救济对象达1,920万人。城镇在业者中低收入群体的队伍也日趋扩大，出现了分布普遍、增长较快的趋势。有学者估计，1997年中国城镇贫困人口大约有1,500万人左右。（注：唐均：《确定中国城镇贫困线方法的探讨》，《江海学刊》2001年第2期。）又有学者综合各种统计指标，估计1997年全国城镇的贫困人口已超过3,000万人。（注：胡鞍钢、常志霄：《城镇贫困与综合性反贫困政策框架》，《经济学家》2000年第6期。）而据社会统计专家朱庆芳测算，城镇贫困人口约有3,000万人，贫困面为8%左右。（注：朱庆芳：《城镇贫困人口的特点、贫困原因和解困对策》，《社会科学研究》1998年第1期。）其他专家的测算至少也有1,500～1,800万人。目前，中国城镇贫困人口的规模应该在1,500～3,000万人之间，占中国城镇人口总数的4%～8%。如果再加上我国农村地区的8,000万贫困人口，则我国贫困者群体的总规模约在1亿人口左右。

(2)失业者群体。失业者群体是一种就业弱势群体。在我国现阶段主要由失业人员和未重新就业的下岗职工组成。在国人的传统观念中，失业是资本主义制度的产物，社会主义社会不存在失业现象。所以，长期以来，我们在理论上不承认中国存在失业，在政策上则用牺牲经济效益的办法实现“充分就业”，结果既损失了经济效益又造成了大量的隐性失业。到了90年代中期以后，我国的下岗失业问题日益凸现出来，城镇的登记失业与职工下岗率逐年上升（见下表）。

90年代中期以来我国城镇的登记失业与职工下岗率

年份1993199419951996199719981999

公开失业率4.484.765.857.508.18.328.69

资料来源：陈佳贵主编《社会保障发展报告(1997～2001)》，社会科学文献出版社2001年版，第123页。

从上表可以看出，90年代以来我国的城镇失业率翻了一番还多。随着中国体制转轨进程的深入和劳动力市场的发展，计划经济条件下的“充分就业”政策将逐渐被“有效就业”政策所取代，过去在“充分就业”政策下形成的隐性失业日益公开化，失业问题的深层矛盾暴露愈加充分。

根据国家统计局的统计，1999年底，我国的下岗职工人数为650万人，登记失业人口为600万人（登记失业率为3.2%），下岗失业人口总数为1,250万人。2000年，这一数字则要达到1,350万人。另据杨宜勇的研究，2000年我国的城镇综合失业率为5.05%，2001年估计则会上升为5.74%。（注：杨宜勇：《2001年中国就业形势、政策选择》，《中国劳动》2001年第1期。）而随着下岗与失业的并轨，我国的失业问题将会更加突出。

(3)残疾人群体。这是一种生理性弱势群体，由于其自身的生理缺陷，这一群体在社会竞争中处于不利地位，就业困难，生活贫困。目前全世界大约有5亿多残疾人，占世界总人口的10%左右。我国有残疾人5,164万。（注：赵行良：《中国残疾人社会保障问题研究》，《上海社会科学院学术季刊》1998年第1期。）在残疾人群体中，一部分具有劳动能力或部分劳动能力，另一部分则不具备劳动能力或失去劳动能力。其中，有劳动能力或部分劳动能力的残疾人中的一部分人在福利企业就业，但是收入较低；而没有劳动能力或者丧失劳动能力的残疾人则只能依靠国家救济或家人抚养。据统计，我国目前70%的残疾人的经济来源是靠国家救济或家人抚养。

(4)老年人群体。老年人群体是一种年龄弱势群体，也可以说是一种生理性弱势群体。1982年维也纳“老年问题世界大会”以60岁作为老年人口的年龄起点。《中华人民共和国老年人权益保障法》也以60岁作为老年人口的年龄起点。据此，本文将老年人群体的年龄起点确定为60岁。这一群体由于年龄的原因，生理上处于纯粹的衰退期，逐渐从社会中失去竞争优势，并且从舞台的前台退到后台，处于社会生活的弱势地位。其中，独居的高龄老人、无自理能力的老人更是成为明显的弱势群体。我国是世界上老年人口最多的国家，到上个世纪末，我国60岁及以上的老年人口接近1.3亿人，占全国人口的10%，其中，80岁以上的高龄老人有1,200万人，占老年人口的9.6%，（注：邬沧萍主编：《社会老年学》，中国人民大学出版社1999年版，第207～208页。）并以年均5%的速度递增。目前我国已经开始进入老龄化国家，老年人群体的队伍越来越庞大。据估计，到本世纪中叶，我国60岁以上的老年人口将达到4亿左右，占亚洲老年人口总数的1/2，占世界老年人口总数的1/5。中国人口老年化的速度之快，高龄人口之多，都是世界人口史上前所未有的。这个庞大的老年人群体主要依靠退休金生活，或者依靠家人实现保障。作为社会弱势群体，老年人群体的问题也日益突出。首先，老年人群体在退出工作岗位之后，经济收入减少，他们对于市场风险的抵御能力弱，大部分人生活质量不高。其次，老年人群体的问题还突出地表现在他们从工作岗位上退下来后的失落感、孤独感、寂寞感，即如何能够继续保持身心健康和能否发挥余热的问题。

显然，以上对弱势群体的简单分类是有交叉的，因而我们无法统计出我国社会弱势群体的准确数字。但是，现阶段我国弱势群体的绝对数庞大，增长趋势明显，却是一个不争的事实。而且在当前的社会分化过程中，新生弱势群体还在不断地生成。所以，弱势群体问题实际上已经构成我国社会中一项突出的社会问题。概括地说，弱势群体的问题主要表现在以下几个方面：

第一，弱势群体问题的日益严重，违背了社会公正原则。公正是人类社会永恒的价值理念和基本的行为准则。罗尔斯认为，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样……在一个公正的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。”（注：罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社1988年版，第1～2页。）在现代市场经济条件下，社会分化的程度有进一步加深的趋势。市场竞争规律总是倾向于优胜劣汰，产生社会成员的贫富两极分化；而劳动力市场和资本市场的发展在加速财富积累的同时，也迅速扩大了贫富的差距，产生“马太效应”，从而使社会资源的分配进一步集聚于那些强势群体的手中，导致强者越强，弱者越弱。现代意义上

的公正，首先就表现在生存权、就业权、受教育权和社会保障权等基本权利。“只有对社会成员的基本权利予以切实的保证，才能够从最起码的意义上体现出对个体人缔结社会的基本贡献和对人的种属尊严的肯定，才能够从最本质的意义上实现社会发展宗旨亦即以人为本位发展的基本理念，也才能够从最实效的意义上为社会的正常运转确立起必要的条件。”（注：吴忠民：《公正新论》，《中国社会科学》2000年第4期。）因而，以低收入和贫困性为典型特征的弱势群体的问题，首要的就是违背了社会公正的基本原则。一个贫富差距悬殊的社会不可能实现真正的平等和公平。

第二，弱势群体的存在及其贫困化，也不符合我国社会发展的根本目的。我国社会发展的根本目的就是要不断推进经济建设，提高人们的生活水平和生活质量，从而满足人民群众日益增长的物质文化生活需要。然而，弱势群体的存在及其生活的贫困化，违背了社会主义社会生产发展的根本目的。社会经济的发展不能以一部分社会成员的利益的牺牲作为代价或成本。所以，邓小平同志主张共同富裕，他说：“我的一贯主张是，让一部分人、一部分地区先富起来，大原则是共同富裕。一部分地区发展快一点，带动大部分地区，这是加速发展、达到共同富裕的捷径。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第166页。）小平同志的“共同富裕观”，对市场经济条件下出现的弱势群体给予了充分的关注和重视。现阶段我国弱势群体的队伍日趋扩大化以及弱势群体所存在的种种问题，不仅违背了我国社会发展的根本目的，而且也不符合小平同志的“共同富裕观”。

第三，弱势群体问题如若不能得到有效的解决，则势必会影响我国的政治稳定和社会发展。如前文所述，弱势群体是由社会中的贫困人口和潜在贫困人口组成的脆弱群体，其生活压力大、经济承受力低、风险抵御力弱。一方面，弱势群体的生活日益贫困化，甚至处于“生存危机”之中或“生存危机”的边缘，即绝对贫困化；另一方面，由于现阶段我国社会的贫富差距有进一步扩大的趋势，也造成我国弱势群体的相对剥夺感不断得到强化，使他们最先也最强烈地感受到了社会改革和社会发展的成本与代价。于是，在弱势群体这一庞大的队伍中就蕴藏了巨大的社会风险隐患，极易于因“水桶效应”而成为社会动荡的“火药桶”。亚里士多德曾经认为，贫困就会激起祸乱。他还认为，在所有情况下，我们总是在不平等中找到叛乱的起因。“凡照顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者们的利益的政体就都是错误的政体或正宗政体的变态（偏离）。”（注：亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第132页。）如果不能在消除社会绝对贫困的同时，逐步缩小社会成员之间的贫富差距，那么这种“相对剥夺感”也容易使人倾向于暴力。（注：亨廷顿：《政治发展》，《格林斯坦等编政治学手册》精选（下卷），商务印书馆1996年版，第156页。）在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中即指出，社会主义社会也存在着“少数人闹事”的现象，并且发生这种现象的直接原因是“有一些物质上的要求没有得到满足……但是发生闹事的更重要的因素，还是领导上的。”（注：《选集》第五卷，人民出版社1977年版，第395页。）从社会学的角度说，“少数人闹事”属于社会聚合行为，社会生活中的不平等、不公正现象是发生聚合行为的根本原因。现阶段我国一些地方发生弱势群体集体上访，现象就是一种社会聚合行为。这种现象的不断出现，说明解决社会弱势群体问题，事实上已经成了深化改革，维护社会安定，加快经济发展的不容回避的问题了。

中国社会弱势群体的社会支持政策

现阶段中国社会弱势群体的构成状况复杂，所存在的问题也多种多样，同时，弱势群体的规模有不断扩大的趋势，并且已经构成了影响社会稳定与社会发展的重要风险因素之一。因此，必须深入研究解决新时期中国弱势群体问题的具体对策。由于弱势群体具有经济上的低收入性、生活质量上的低层次性、政治上的低影响力和心理上的高敏感性，决定了这一群体在社会生活中具有极大的脆弱性。同时，也意味着弱势群体仅仅依靠自身的力量很难迅速摆脱自身的困境，解决自己的问题。笔者认为，作为社会问题的弱势群体问题需要广泛动员社会的力量进行综合治理，积极构建适应新形势需要的弱势群体社会支持网络。

1.强化政府的社会政策支持。在解决弱势群体问题的过程中，政府是主导性的力量，在弱势群体的社会支持网络中，政府理应扮演主导性的角色。首先，对弱势群体提供社会支持是政府的责任。马克思在《法兰西内战》一文中谈到国家的职能时也指出：“政府的压迫力量和统治社会的权威就随着它的纯粹压迫性机构而被摧毁，而政府应该执行的合理职能，则不是由凌驾于社会之上的机构，而是由社会本身的负责任的勤务员来执行。”（注：《马克思恩格斯选集》第三卷，人民出版社1995年版。）即现代国家中政府的职能已不再是统治，而是要通过其社会管理职能为全社会提供服务。其次，政府通过社会政策的制定与实施，协调社会矛盾，解决社会问题，向弱势群体提供社会支持。一个政府如何选择自己的公共政策，选择什么样的公共政策来干预社会生活，直接关系到该社会中种种矛盾的解决以及社会结构的调整，从而也直接影响社会的未来发展方向。政府根据国家法律，建立必要的管理机构，制定具体的政策措施，如建立和完善社会保障制度、给予政策倾斜和提供公平就业机会等，并且运用法律手段保护弱势群体的权利和利益。社会保障制度是以国家立法形式确定的、国家和社会的一种责任和制度。任何社会都会有天灾人祸，都会有一部分人由于先天或后天的原因而暂时或永久地丧失劳动能力，都会有生、老、病、残、伤、死者，都会有鳏、寡、孤、独、贫困者，对这些弱势群体的生活困难，政府有责任以立法和制度的形式予以保障。正如阿马蒂亚·森所说的，“当饥饿现象发生时，社会保障系统尤为重要。”（注：阿马蒂亚·森：《贫困与饥荒》，商务印书馆2001年版。）在实施社会保障制度的同时，政府还要有其他社会政策对弱势群体提供政策支持。如美国政府的弱势群体保护行动（AffirmativeAction，简称AA）就是一项寻求推进社会公平价值的法律设计，公共机构通过对弱势群体保护行动的计划、政策和法律服从，承担起执行这些法律规章的责任。在实施过程中，不仅反对就业雇佣歧视，而且要求雇主、工会和就业咨询服务机构采取积极的行动步骤，通过准备和实行弱势群体保护行动计划，来减低社会中存在的弱势集团成员不能充分被代表或雇佣的状况。（注：Klingner,D.E.&Nalbandian,J.,PublicPersonalManagement:ContextsandStrategies.

EnglewoodCliffs,N.J.:PrenticeHallInc.,1998.pp.158～159.）

2.发展社区服务。虽然政府应该在弱势群体的社会支持体系中发挥主导性的作用，但是，由于国家现有财力的限制，对于弱势群体的支持与保护仅仅依靠政府方面的力量显然是不够的。在国家通过社会政策进行扶持和保护的同时，还必须大力发展社区服务，建立社会互助网络。社区服务是针对弱势群体所提供的小型多样的社会福利和社会服务体系。中国的改革使很多“单位人”变成了“社区人”，社区越来越成为人们的利益共同体。社区服务就是适应这一形势而发展起来的一种群众自治和自我服务方式。推进社区服务，不仅可以分担政府与企业在社会保障方面的压力，把弱势群体的一部分社会保障问题解决在基层，扩大基层民主，缓解社会问题与社会矛盾，维护社会稳定，而且动员社区力量，开发社区资源。社区服务的根本宗旨是公益性的，它以福利服务为主，以非盈利为目的。但是，社区服务在注重社会效益的前提下，又可以“实现无偿、低偿与有偿服务相结合，改变传统福利事业单纯投入、没有产出的运行方式，增强自身的造血功能，为无偿服务提供物质基础。”（注：董鸿扬：《论社区服务产业化实体化社会化的价值》，《学术交流》2000年第1期。）

3.发挥“第三部门”的社会支持作用。第三部门(theThirdSector)的研究是20世纪80年代在西方国家出现的，它以非政府组织(Non-Gove-rnmentalOrganization,NGO)和非营利组织(Non-ProfitOrganization,NPO)为研究对象。90年代以后，在西方国家又兴起了一场创建非政府组织和非营利组织的运动。在这场运动中，“民众创建了各种团体、基金会和类似组织，它们以开展人道服务、促进基层社会发展、保障公民权利、追求关系人类福祉等长久以来似乎为政府所忽视的目标为己任”。（注：张莉、风笑天：《转型时期我国第三部门的兴起及其社会功能》，《社会科学》2000年第9期。）第三部门又被称为“第三域”、“独立部门”(IndependentSector)、“志愿部门”(VoluntarySector)、“利他部门”(AltruisticSector)。美国研究第三部门问题的专家莱斯特·萨拉蒙还将其称为“公民社会部门”，并且认为它是“20世纪最伟大的社会创新”。（注：何增科：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版。）本文将第三部门界定为社会成员志愿加入的从事志愿活动的非营利组织，它既不是国家机构，也不是私营组织，具有志愿性、非营利性和自治性等特征。第三部门可填补政府机构与个人需求之间的空白，特别是对弱势群体的社会服务与社会保障，能够有效地促进社会整合和公民的政治参与，可以“成为合作、关心、精神生活和智慧创造的蓄水池”（注：丁元竹：《构筑新时期社会保护体系》，《liào＠①望》2000年第16期。）。新时期我国在建立弱势群体的社会支持网络中，要大力发挥第三部门和社会志愿者的支持作用。如鼓励创建各种民间团体，设立基金会，以及发展专门为弱势群体提供支持、保护和服务的慈善机构。诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家米尔顿·弗里德曼认为，对于贫穷，“一个解决途径，而在许多方面还是最理想的途径便是私人慈善事业。”（注：弗里德曼：《资本主义与自由》，商务印书馆1986年版，第153页。）现阶段我国的慈善事业要从个人的、分散的和不规范的方式向正式的、组织化的和规范化的方式转变和发展，从而使慈善事业的宣传、集资和实施工作更加合理、有效。同时，其他社会团体的支持和服务工作也要向规范化、高效化的方向发展。

总之，能否有效地解决弱势群体的社会保护和社会支持问题，使得他们都能够过上体面的生活，不仅事关中国的社会稳定和国家的长治久安，而且也关系到中国社会主义市场经济能否实现长期高效有序的发展。因此，只有建立多层次、立体化的弱势群体社会支持网络，从政策和制度上解决弱势群体的社会支持和社会保护问题，才能维护社会稳定，化解政治风险，促进社会发展。

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社会政策论文范文第2篇

［关键词］社会转型公共政策创新回应型政策人事档案制度

社会型态与公共政策范式

在社会的发展过程中，我们可以按照社会的秩序状况简单地把社会型态划分为常态社会和非常态社会。一般来说，常态社会表征为制度规范、社会理性、政局稳定、生活有序，非常态社会表征为制度混沌、社会病态、问题丛生、生活无序。为此，为了巩固公共权力机构的权威地位和建构良性的社会秩序，不同型态的社会类型要求不同的“宏观性”公共物品。比如，针对常态型社会所对应的相对正态的公共事务就必然需要维护型公共政策，也必然要求常规性的、程序化的公共管理；与此相反，针对非常态型社会所对应的相对病态的公共事务就必然需要回应型公共政策，也必然要求非程序化的公共管理或危机管理（见表1）。当然，这种“两分法”不是截然对立的，比如常态社会亦存在纷繁复杂的公共事务，也需要回应型政策和危机管理，且在一定的时间段比较突出，如美国的“911事件”、中国的SARS危机等，只不过相对于非常态社会而言它所表露的显度、频率、强度较轻较少而已。同时，我们发现一个社会并非只是“静止地”存在仅有的两种社会型态，还存在着一种介于两者之间的既不是完全意义上的常态、也不是完全意义上的非常态的“过渡”型态，即通常所谓的“转型社会”。1其实，转型社会是隐含的、必需的社会型态形式，任何社会变迁都无法摆脱这一阶段。

表1不同社会型态下宏观性公共物品的提供方式

社会型态公共物品常态社会非常态社会

公共事务正态、静态病态、动态

公共政策维护性回应性

公共管理常规管理危机管理

根据常态与非常态性质不同的社会型态，我们可以发现转型社会可能存在四种转换形态2，即非常态到常态的过渡类型（A类）、常态到非常态的过渡类型（B类）、常态到常态的过渡类型（C类）、非常态到非常态的过渡类型（D类）（见图1）。例如，从旧民主主义革命到新民主主义革命的胜利、从军阀割据到国家统一、从殖民半殖民到国家独立等弱势转换成强势、负态转换成正态就属于A类转型形态；从强大无比的封建王朝到衰败破落的殖民半殖民，从国家独立、民族团结到任人宰割、民族分裂等诸如此类强势转换成弱势、正态转换成负态就属于B类转型形态；依此类推，由一种强势形态转换成另一种强势形态或从一种正态转换成另一种正态就属于C类转型形态，由一种弱势形态转变成另一种弱势形态或从一种负态转换成另一种负态就属于D类转型形态。相比较而言，A、B两类属于重度转型，C、D两类属于轻度转型，它们所引发的社会振动幅度显然不一样。从四种形态来看，B、D是公众最不愿意看到和接受的，而公众经常讨论的也就是A、C两类。那么，在正常时期的转型社会通常指的就是C类，即在良好的统治秩序下社会形态从一种正态转换成另外一种正态。一般而言，这种转换形态基本上涉及体制的转轨、制度的变迁、观念的变更，而不涉及“伤筋动骨”颠覆式的政权更替，可以说是一种理性的、“规则”的形态变换。

非常态――――常态（A）

常态――――非常态（B）

常态―――――常态（C）

非常态―――非常态（D）

图1转型社会的不同转换形态

不同的社会型态需要不同的公共政策范式。比如，按照上述宏观性公共物品的供给方式，常态社会更多地需要维护型公共政策范式，那就是根据社会公共事务的正常要求通过公共政策工具开展维护性的常规化管理；而非常态社会更多地需要回应型公共政策范式，那就是针对复杂多变的公共事务通过公共政策工具进行回应性的非程序化管理。因此，维护型政策范式与回应型政策范式是“有机社会”当中两种常见的公共政策范式。根据著名政策科学家叶海卡•德洛尔（YehezkelDror）提出的三种公共政策制定类型，即“繁荣时期的政策制定”、“严重逆境中的政策制定”和“巨大灾难形势下的政策制定”，1我们也可以推导出社会共同体所存在的三种公共政策范式：顺境型政策范式、逆境型政策范式和危机型政策范式。国内学者胡宁生教授依据诺内特•塞尔兹尼克《转变中的法律与社会》对法律范式所进行的一般性划分而把公共政策范式区分为压制型政策范式、自治型政策范式、回应型政策范式三种类型2（这里需要说明的是，公共政策一般表现为“准法律”，重大的、稳定的、成熟的公共政策会转化成法律，因而法律范式与政策范式从一定程度上讲是一致的）。德洛尔、塞尔兹尼克以及胡宁生的著述对于我们理解公共政策范式类型提供了积极的理论思考和有用的学术支持，对转型社会的公共政策范式形态提供了适当的类型参照。但不管依据什么样的标准对公共政策范式进行解构，无论是德洛尔的“社会具体情境”，还是塞尔兹尼克的“公共治理方式”，都可回归到“维护型”与“回应型”这两种基本的范式类型当中来。

那么，转型社会的公共政策范式又如何呢？从一种常态过渡到另一种常态所谓“规则”的社会转型，与其他相对“非规则”的社会转型一样，裂痕、冲突、对抗都是在所难免的。为了维护“安定团结”的局面，公共权力机构一方面通过传统公共政策范式去维系社会原有格局，另一方面又急欲寻找新的公共政策范式去弥合新出现的“缝隙”以及“非对称”的社会状况，因而不可避免地出现范式守护、范式冲突和范式叠加，所谓的“双轨制”就是这一阶段的特色产物。作者认为，转型社会的公共政策范式基本上呈现为“维护型＋回应型”的所谓“双轨制”二元型政策范式。这种范式表明：（1）人们留恋既存的社会型态，希望维持原有利益格局，不到万不得已不会进行风险性制度转换，因而“政策格式”表征为信息垄断、决策单一、沟通阻滞、执行刚性；（2）随着新的事物、新的情况不断地出现，旧的平衡慢慢打破，旧有格局发生重大变化，此时的“政策格式”表征为主体分化、信息失衡、执行无序、效率缺失；（3）在社会“混沌”状态越来越明显的情形下，政策受益者与政策受损者分化严重，受益者既希望享有原有格局所得的既成政策利益，又希望在转型中获得更多的政策收益，因而期冀享受政策“双轨制”的“差价”好处以及由此带来的财富、权力、声望等更多资源；（4）在“制度阻隔”愈来愈严重的情况下，新型的、理性的制度秩序安排成为政策议程，由“政策断裂”走向政策均衡，突破政策双轨制“瓶颈”已经必不可少，公共政策创新成为可能，渐进式增量改革成为理想的路径选择，公共政策的回应力显得特别重要。

社会转型与公共政策困顿

对社会转型作出研究的主要集中于社会学学者，而经济学学者则偏向于从“过渡”或“转轨”来表达社会的转型1。在学者们的学术视野中，“过渡”或“转轨”的涵义基本上描述的是从一种制度安排转变到另一种制度安排、从一种实践模式转变到另一种实践模式。根据经济学家科勒德克的估计，目前已有35个国家、占世界1／4的人口，被卷入了这场转轨变革中2。经济学家科尔奈（J.Kornai）对这种转轨经济的趋势作了概要性的论述，他认为转轨经济的趋势主要[来有市场化、私营部门的发展、宏观非均衡的再生产、一个立体的发展、民主制度的发展、民族团体的重新定义、福利提高中的不公平等七种3。科尔奈所预测和描述的这些趋势很好地说明了社会转型的基本特点，其中也蕴含着社会转型中旧体制与新体制的冲突与融合，反映了转型国家在社会发展过程当中的非静止与非均衡状况。众所周知，中国的社会转型主要体现为计划经济体制向市场经济体转的转轨，因而在社会主义和市场经济之间形成了相互渗透和相互制约的复杂关系。我们可以看到，中国的市场经济过渡是在社会主义宪法制度的基础之上进行的，这样就规定了市场化的可能性边界和一般约束条件；同时，现实的社会主义是建立在市场经济基础上的，市场经济会反过来推动政策、法律和制度的一些变化。经济学学者张宇认为，当代中国社会转型最重要的特征和最深刻的意义在于，它把市场化、工业化和社会主义制度的改革三重重大的社会转型浓缩在了同一个历史时代，在工业化与社会主义宪法制度双重约束下推进市场化4。

由于“可能性边界”与“一般约束条件”的存在，也由于制度环境的非确定性与不可预测性，在由计划模式（旧体制）转为市场模式（新体制）的过程中不可避免地会出现政策困顿与制度失范，“转移性制度效益缺失”、“二元治理”、“时空错位”等现象就是例证。所谓“转移性制度效益缺失”指的是原有的公共政策与其他制度形态随着政策或制度语境的变换而遭遇“侵蚀”乃至于“失语”，比如计划时期的粮食供给制度和原有完善的“从摇篮到坟墓”的社会保障制度等。同时，新的政策或制度出台刚开始由于固有阻力或动员不力等原因也使政策转移产生低效或无效，比如农村费改税政策的最初推行等等。所谓“二元治理”指的是在同一时空条件下同时使用计划与市场的两种资源配置方式和公共治理模式，即如上述所言的公共政策“双轨制”二元化现象——新老结合、并行不轨，比如高等教育政策中的公费（计划内）与自费（计划外）的区别、价格政策中的“指标”（计划价）与“黑市”（市场价）的差异、开放政策中的特区与非特区的设置以及“城乡分治，一国两策”1的现状等等。所谓“时空错位”指的是政策环境已经发生了改变而政策文本却固守不变，此所谓“语境的转换与文本的固化”现象，因而导致了公共政策时间与空间上的相对不一致，也说明了公共政策的惰性、刚性与不适应性的事实存在，比如户籍制度、人事档案制度等等。这里，我们以人事档案制度为例理解社会转型时期公共政策的是如何存在困境的。

人事档案制度最初开始于延安时期，是为了适应党对干部的考核而设立的，1949年中华人民共和国成立后得以全面推广。最初的人事档案不仅是一个人的履历记录，而且还是政治生涯的体现。后来，纸质的人事档案的功能不断地放大，成为了人们出国、升学、评职称、调动、晋升、结婚、生育等方面的“人生硬件”。无可否认，传统人事档案制度作为公共管理的载体与凭证，在计划体制时期对于国家安全、官吏管理、社会保障等方面发挥了不可替代的功能与作用。具体说来，人事档案的作用体现在：首先，人事档案是历史地、全面地了解一个人的必要手段，是人事工作不可缺少的重要工具；其次，人事档案是确定和澄清个人有关问题以及进行正常的政治审查的凭证；再次，人事档案是研究和撰写各类历史、传记的珍贵资料。2但随着改革开放政策的实施和市场经济体制的建立，传统人事档案制度的弊端亦显露无疑：

第一，设置“人才壁垒”，限制了人力资本的合理流动，降低了人力资源的开发度。一个社会真正的发展在于积极地、最大限度地开发人力资源，马克思在《资本论》中曾经说过“资本只有在流通中才能增值”，人力资本也是如此。在一个人力资源还相当稀缺的国度里，过度的“人才壁垒”只能妨碍个人自由、经济繁荣和社会发展。同时，这种“人才壁垒”也造成了人力资源的“显性浪费”和“隐性浪费”，把一些适合承担某些职位的人予以排斥，将一些不适合的人去承担这些职位；把愿意承担某些职位的人予以排斥，而将那些“身在曹营心在汉”的人强力留住。因而，单位制下“粗工”、“窝工”、“怠工”的现象在所难免，工作效率、制度效益低下也在情理之中。

第二，实施“行政控制”，强化了行政的随意性，传统人事档案制度成为某些领导压人、整人的操作手段，是典型的“人治行政”。人事部门只管人不管事，在管人当中全凭主管领导的偏好进行人事鉴定，而对“单位人”的品行和工作鉴定处于极度的信息不对称状态之中——许多人也许一辈子也不知道他的档案到底有些什么内容。把不称职者写成称职，把称职者写成不称职，更有甚者把人家档案中的“不清白”拿来说事，因此档案也被神圣化为权威的权力符号，成为操纵别人的手段。本来属于公权力领域的事情硬要变成私权力，而对于“单位人”来说便是公权力严重侵犯私权利。至于个人思想品德的记录，只能任凭领导者的“定性描述”。直到今天，如何量度思想品德仍然是一个“歌德巴赫猜想”。

第三，产生“制度交易”，致使人事档案制度进一步扭曲，本来平等的公共雇佣关系演变为金钱和权力的“角斗场”，制度外公私关系的“幕后交易”有增无减。由人事档案衍生的一系列腐败现象仍然大量存在，档案成为了某些人权力寻租的必需品。一些人为了把档案从原单位调走千方百计想办法，找关系、走后门，于是本来不具商品价值的东西有了价值。而一些人利用档案作掩护，名为公共事业单位上班，实则为自己干活，同时也可以在多个单位领取薪金。这说明，仍然有许多“单位人”还把人事档案当回事，对他来说人事档案还是身份和地位的文字记录，甚至是谋求个人利益最大化的护身符。而有的单位则根本不在乎原来的档案，承诺对引进人才重新建立人事档案，因此档案成为“鸡肋”。其实，全国已有相当多的城市明里或暗里承诺高级人才不受人事档案限制，这一方面说明人才已经成为地方社会发展的重要战略资源，人才大战的帷幕已经徐徐拉开；另一方面也说明传统人事档案制度的功能日益式微，有档案和无档案已经不太重要。同时，也促使我们进一步思考：对于一项可有可无的政策或制度进行高成本维持有不有必要？

第四，制造“单位封闭”，消弱社会的整合性，妨碍着正常的社会分化。传统的人事档案制度产生于以政治出身为依据的政治身份等级体系、以城乡户籍和所有制为依据的社会身份等级体系、以平均主义为依据的单位系统内资源分配等级体系，为了维护本位利益，就必须对其他社会群体或其他社会系统进行排斥，因而人为地制造了“单位封闭”和低度化的社会流动。这种刚性化的制度隔离，加剧了单位与“单位人”乃至于整个社会的不信任状态；同时，也促使某些人不“唯实”（事实）、不“唯书”（真理）、只“唯上”（领导），造成了本真人格的扭曲。随着市场经济与现代化的进程和发展，社会结构日益复杂，社会差异成分越来越多，刚性的制度阻隔毫无疑问对正常的社会分化起着阻碍作用。在公共事业单位以外，市场化和社会化程度已经愈来愈高，传统的“二元人事体制结构”在制度变迁的背景下越发显得与社会整体不相调和。

计划经济时代的公共政策文本与市场经济时代的公共政策环境在同一时空条件下相生相存、相互振荡，但也造成了公共政策变迁过程中的尴尬。正是因为上述一些原因和其不良影响的存在，作为原先人生“生命线”严肃而又神秘的人事档案，可在今天它的神秘性正在慢慢地打破且易于失范，具体表现为：（1）“弃档死档”。据不完全统计，全国“弃档族”有60万人，主要包括“下海”者和大中专毕业生。仅[成都市人才中心代管的档案中，就有五分之一的档案成为没人要的“死档”，存放时间最长的已达15年，四川省有关部门估计，全省的人才“死档”已超过20万份。1（2）“人档脱节”。档案在原单位（体制内），工作却在单位之外（体制外），这部分人主要集中于从原单位“下海”者，他们中一部分人是“停薪留职”，一部分人是“辞职”，还有一部分人原因不明。（3）“人质档案”。一些单位为了留住人才或逼迫跳槽人员办请相关手续而扣留人事档案，因而也出现了一些档案价格相当昂贵的现象。如某高校的一位教授欲调到广东某校，原单位死活不放他的档案，后来经过百般努力才以3万元“成交”。（4）“档案克隆”。在正常情况下一个人只能有一份人事档案，如果不是因为遗失或损坏，人事档案是不能重建的。但一些地方为了吸引那些被“捆住”的高级人才采取重新“制造档案”的办法（这些地方和单位将这种现象称之为“软引进”），从而确立其劳动关系。（5）“虚假档案”。把假材料、不真实信息塞进档案或改写原始档案材料，导致坊间流传“工龄越来越早，年龄越来越小，文凭越来越高，资格越来越老”。据《湖南日报》2001年10月23日的报道：乡镇班子换届选举之时，有些干部为达到提拔的目的，在档案上弄虚作假。永州市冷水滩区委组织部对全区近3000名干部的“年龄、党龄、工龄、学历”逐一审核查实，共发现问题572处。其中年龄不符的333人次，工龄不符的160人次，党龄不符的79人次。人事档案的“尴尬”处境——犹如食之无味、弃之可惜的“鸡肋”，正在拷问着现行人事档案制度！

公共政策创新及其路径选择

公共政策要走出转型期的困境，消除“政策硬化症”2，就必须因时而变、适时创新。按照约瑟夫•熊彼特的经典定义，创新就是“实施新的组合方式”（新的商品、新的生产方法、新的市场以及新的组织）。1那么，作为社会创新之一的公共政策创新就是基于旧政策老化失效的情况下，寻求新的政策组合方式，选择成本小、收效快的组合路径，探索良性的政策替代方案，从而摆脱转轨阶段的政策困境，使适应相关制度环境的、新型的公共政策回到常态社会当中来。我们从社会转型时期一般性的公共政策二元转轨演绎轨迹（见图2）当中可以发现：公共政策的“创新替代”在经过“接触渗入”、“摩擦磨合”之后已是时候。显然，旧政策（图中以黑色圆圈表示的）的退出和新政策（图中以白色圆圈表示的）的替代有一个相对较长的过程，旧政策的守护者可能在相当长的时间内固化已有的思维方式和实践模式，而且还可能会对新政策的实施作出种种阻碍，作为政策创新者（包括政策规划者、设计者——我们也可谓之为“政策工程师”）要有充分的心理准备。同时，也表明了公共政策创新与公共政策变迁只能选择一个渐进式的改革路径，从而把转轨成本或创新成本降到最低，使转轨效益或创新效益发挥到最佳最大状态。由此，公共政策创新的时机、方式、策略等方面的选择就显得很有必要。

A．接触渗入B.摩擦磨合C.创新替代

图2公共政策二元转轨演绎轨迹

我们知道，在二元型双轨制公共政策范式的作用下以及公共政策出现大面积耗损的情形下，公共权力机构必须而且应当作出策略性回应，从而形成回应型公共政策创新。公共管理学者格洛威•斯塔林（GroverStarling）认为，回应（responsiveness）一词是指公共组织快速了解民众的需求，不仅“回应”民众先前表达的需求，更应洞识先机，以前瞻主动的行为研究问题，解决问题。民众常常批评政府行动迟缓、犹豫不决、无能为力，便指的是政府的回应力不够。2著名学者俞可平先生也认为，回应的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度也就越高3。由此，回应型公共政策主要表现为政策对外界的反应能力，对来自政策环境及基层、民众的信息的反馈速度，对公共问题、突发性事件的应急水平。比如，基于SARS危机所建构的《突发公共卫生事件应急条例》，基于“孙志刚事件”由原来的《生活无着的城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止而代之以《生活无着的城市流浪乞讨人员救助管理办法》，这些都是回应型公共政策在具体实践中的及时与有效表达。近几年来，中国公共政策的人性化与文明化的趋势越来越明显，公共政策的人本性与回应性的特点越来越突出，我们可以从艾滋病人可以结婚、取消婚检、结婚离婚无需单位介绍信、WHO针对娱乐场所的100％使用安全套试点、公务员招考中的“乙肝歧视”突破等等方面感受出来。如今，阻碍中国人才流动的带有身份歧视的户籍制度已经慢慢消融，而被认为人才流动另一大阻碍的同样也带有身份歧视的传统人事档案制度何时才能走向终结呢？又如何实现它的创新替代呢？

作者认为，传统人事档案制度必将走向终结，新的、科学的人事档案制度必将走向前台。1人事档案及其制度的公共政策创新必须沿着契约化、社会化、电子化和法制化的方向发展，也就是说契约化、社会化、电子化、法制化是人事档案制度创新的必然路径。所谓“契约化”，就是必须明确公共权力机构与公共事业单位人员的公共雇员（publicemployee）地位，取消原有的干部身份，强调其权利与义务的对称。实际上，传统人事制度只规定“单位人”的义务而没有保证其权利，或是“契约短缺”或是“契约异化”，是与规范的公务员制度相违背的。建立真正的公共雇员制度，单位组织与单位成员签订具有法律效力的雇佣合同，就可以避免那种“来去自由”的混沌状态，也可避免那种把人事档案当作“人质”扣留或因人事档案滋生“寻租”（rent-seeking）的现象。雇佣合同保存于新型的人事档案之中，按人事合同办事，这样既对单位组织不构成太大损失，也对个人权利进行了有效保护。由身份走向契约，由依附走向平等，充分实现公共雇员的权利与义务对等，是制度文明的必然要求。那么，作为公共雇员在签订人事合同、建构业绩档案过程中必须要明确哪些权利和义务呢？我们认为，公共雇员的权利主要包括宪法规定的一切公民权利、工资决策／获得报酬权利、磋商谈判权利、申请辞职权利、要求培训权利、行政救济／司法救济权利等等；公共雇员的义务主要包括服从命令义务、保守秘密义务、限制兼职义务、保守信用义务以及承担相应的法律责任等等。

所谓“社会化”，就是要求围绕人事档案工作所开展的人事认定、人事争议、人事流动、档案保管等必须让渡给拟建或已有的社会中介机构——人事事务所、人才交流中心、公民文件中心等，让公共权力机构或公共事业单位与公共雇员“袖手旁观”，从而充分实现社会的“人事”和公共管理。比如，人事工作的认定与仲裁可以交给人事事务所、人才的开发与流动可以由专门的人才交流中心完成、人事档案可以由专门建立的公民文件中心保管。由此，人事档案管理的社会化意义一方面在于规范人事工作、严肃人事档案内容，杜绝因人事档案产生的种种失范现象，克服现行人事档案制度所出现的“既无法把人往坏里写的问题，也无法解决把人往好里写的问题”，使人事档案制度走向公平、公正；另一方面也极大地节约各种社会成本，减少各个单位琐碎的、复杂的“人事臃肿”，从而把更多的时间、精力用于其本职工作。当然，其社会化的意义还在于打破城乡、区域、部门、行业、身份和所有制的限制，推动人力资源由“单位所有”转变为“社会所有”。

所谓“电子化”，就是要求把原先的纸质型档案转换成电子型档案，通过电子手段建立个人征信体系和社[会信用制度。从实际情况来看，沿用几十年的人事档案具有偏重静态性资料描述、注重历史性和过去时的记录、不具公共性和共享性、不能动态反映个人信用状况等缺陷，这样的人事档案在市场经济当中所起的作用是十分有限甚至是阻碍的，因而它不具备市场经济价值。正是因为纸质型人事档案内容上的信息不对称与信息不充分、形式上的非公共性与易作假性，导致个人信用体系非健全化、个人身份过分政治化、档案内容的神秘化、操作的非正当化。加之，纸质型人事档案传递过程中的人为性，也可能导致因磨损而毁坏乃至个人信息失真的现象。徜若实行人事档案的电子化，借鉴发达国家的个人资信档案登记制度，让每一个公民有一个类似于身份证的社会安全号码，通过这个无法伪造的号码，由社会中介的联合征信系统把每个人的财产收入状况、婚姻家庭状况、居住就业状况、职务业绩状况、教育背景信息、债务债权信息等采集并反映出来，就可以避免目前人事档案所存在的制度困境。因此，人事档案电子化的意义就在于采信真实、规范管理、节约成本、减少风险、建构信用。

所谓“法制化”，就是必须按照宪法及《公务员法》、《劳动法》、《保密法》、《档案法》等法律进行人事制度改革和人事档案管理。宪法是国家的根本大法，它规定着作为公民个人的基本权利，公民基于人事档案的有条件的知情权、话语权是必需的，公权力不能过多地妨碍和压制私权利。而现行人事档案制度却从一定程度上讲妨碍了公民的有限知情权，绝大多数人也许一辈子都不知道自己人事档案里面到底有哪些内容，也不知道档案里面是否塞了“黑材料”，况且法律对违反人事档案管理的现象也没有明细的监督和惩戒制度，因而人事档案撰写也就轻易地成了“领导们”的专有权力和身份象征了。因此，人事档案及其管理必须遵循宪法和相关法律的规定，充分维护公民的尊严、人格和权利。个人与组织在缔结工作合约时，一定要遵循《劳动法》，严格按照《劳动法》所规定的权利和义务对组织与个人的权利进行维护，对违反劳动权利的现象进行处置。目前，为了健全公务员制度、加强事业单位人事制度改革，《公务员法》呼之欲出，公务员管理正在慢慢地纳入法制轨道，这是令人可喜的成果。同时，人事档案的使用和管理也必须强调不能泄露国家机密、组织机密（特别是商务机密），必须遵守《保密法》和《档案法》的有关规定。

现行人事档案制度的创新路径反映了公共政策创新的复杂性、艰巨性和系统性，它需要充分考量创新的边界与约束条件，必须考虑创新的技术与质量要求，必须衡量创新的成本与效益比较。因此，公共政策创新的回应性已经成为社会转型增量函数中的重要变量，公共政策创新也成为了转轨政治当中的必要因素和充分条件。

参考文献：

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社会政策论文范文第3篇

本文构建的CGE模型主要包括6个模块：生产模块、贸易模块、机构模块、社会福利模块、碳排放和碳税模块，以及均衡和闭合模块。

1.1生产模块生产模块中，生产函数描述各部门所使用的资本、劳动力、能源和中间投入以获得产出的方式。生产函数由5层套嵌常替代弹性函数（CES）构成，如图1。底层为煤炭、石油与焦碳、天然气与燃气的合成，以及火电与清洁电力的合成。第二层为化石能源与电力能源的合成；第三层为能源与资本的合成；第四层为资本-能源与劳动投入的合成；第五层为资本-能源-劳动与中间投入的合成。生产函数要素投入的合成采用CES函数形式。

1.2贸易模块贸易模块主要涉及北京地区消费者需求产品的来源与北京地区生产供给产品的分配。北京地区消费者所消费的商品由北京本地生产、外省调入和国外进口三部分构成。假设三者之间存在不完全替代关系，消费者会在这三者之间选择一个最优的消费比例，以z最小化其成本。第一层是消费者需求是在北京本地生产供给与外省调入供给之间合成；第二层是国内供给与国外进口产品之间的合成。需求函数采用CES函数形式，消费者在不同供给产品之间进行最优组合以实现成本最小化。北京地区生产的产品分配有三个流向，即供应北京市场、调出外省、出口国外。假设三者之间存在不完全替代关系，生产者会在这三者之间选择一个最优的销售比例以最大化其收入。第一层是北京地区生产的产品供应国内市场与出口之间分配，第二层是供应国内市场的产品在北京市场与调出外省之间分配。产品分配采用常转换弹性（CET），假设生产者在一定生产技术约束下在不同需求市场之间分配的最优策略，以实现收入最大化。

1.3机构模块模型中机构主要包括居民、企业、政府。居民模块包含居民收入与支出函数，居民的收入主要来自劳动收入、资本收入、政府的转移支付；居民支出主要包括居民消费，居民支付的所得税，居民收入扣除消费后为居民储蓄，居民消费采用斯通—盖利（Stone-Geary）效用函数形式。企业模块包含企业的收入与支出函数，企业的收入主要是企业的资本收入；企业支出包括企业对居民的转移支付、企业支付的所得税、企业的储蓄等。政府模块包含政府的收入与支出函数、政府收入主要是政府的间接税、关税、所得税等；支出包括政府对居民的转移支付，政府消费，政府储蓄等。

1.4社会福利模块在CGE模型中衡量社会福利变化，运用比较普遍的是希克斯等价变动（Hichsianequivalentvariation）。本文也通过希克斯等价变动来衡量实施碳税政策冲击后对居民社会福利的影响。希克斯等价变动以政策实施前的商品价格为基础，测算居民在政策实施后的效用水平的变化情况（以支出的函数表示）。希克斯等价变动为正时，说明居民福利在政策实施后得到了改善。反之，如果变动为负，则说明政策的实施将损害居民福利。

1.5碳排放与碳税模块-假设碳排放主要来自于化石能源（煤炭、石油、天然气）的最终消费，且能源消费技术经济水平不变。不同类型能源排放因子来自IPCC（The2006IPCCGuidelinesforNationalGreenhouseGasInventories），化石能源的CO2排放量是由各种化石能源的需求量乘以它们各自相应的碳排放系数。根据化石能源需求排放的CO2量征收碳税，并且将每种化石能源征收的碳税转化为该种化石能源的从价税税率，即对某种化石能源征收的碳税税额与该化石能源的国内需求的价值量之比。

1.6均衡与闭合模块模型的均衡模块包括各种要素市场、商品市场的供需均衡。（1）劳动力市场均衡，本文假设工资为内生变量，受到政策冲击后，经过工资的充分调整，实现劳动力市场的出清。（2）资本市场均衡，本文假设资本相对价格为内生变量，受经济政策冲击，经过资本价格改变，资本自由流动，企业充分调整资本存量，最终实现资本的充分利用。（3）商品市场均衡，每个部门产品的需求（居民需求、政府需求、投资、存货，中间需求）等于总供给。模型的宏观闭合通过三个主要的宏观恒等关系反映，即储蓄—投资平衡、政府收支平衡、贸易收支平衡。（1）储蓄—投资平衡，本文采用新古典的闭合规则，即投资由储蓄决定，经济中所有的储蓄都将转化为投资。（2）政府收支平衡，在这里政府的收入与其总支出的差额为政府储蓄，政府储蓄内生于政府账户的收支平衡。（3）外省调入调出平衡，外省调入与调出之间的差额为外省净储蓄。（4）国际收支平衡，本文选择汇率为内生变量，国外储蓄为外生变量的闭合规则。政策冲击影响汇率的变化，进而影响进出口的变化，以至影响整个经济。

2数据来源和部门划分

本文根据研究需要以及北京市投入产出表产业部门的实际情况，将北京市2023年投入产出表中的42个部门调整为18个部门。并尽可能地细分能源部门，本文将能源部分细分为5类：煤炭开采和洗选业、石油与炼焦业、天然气与燃气、火电生产和供应、清洁电力生产。根据北京市2023年投入产出表以及《北京市统计年鉴2023》编制北京2023年社会核算矩阵表（SAM）。

3模拟结果

本文设定五种情景下分析征收碳税对北京社会经济系统的影响，即二氧化碳排放量在2023年的基础上分别减少5%、10%、15%、20%、30%。

3.1碳税税率及对能源消费的影响表1显示了不同情境下碳税水平、化石能源从价税率、化石能源对减排量的贡献，以及碳税对能源消费的影响。随着减排幅度的增加，从量碳税会更显著地增加。由于不同能源的碳排放系数各异，由此对不同能源所征收的从价税税率也不一致。在同一情境下，化石能源中，煤炭的二氧化碳的排放系数最高（单位价值量的碳排放量），煤炭的税率最高，石油从价税税率居中，天然气与燃气的从价税税率比较低。与此同时，在北京市能源消费结构中，煤炭与石油占主导地位，因此，煤炭对于减排的贡献也是最大的，在各情景中，煤炭对于减排的额贡献都达到60%以上；石油对于减排的贡献也是比较显著的，因此严格控制煤炭和是石油的使用时减少碳排放的主要措施。征收碳税对于高碳能源需求的影响也是十分显著地，尤其大幅度的降低了煤炭与石油能源的需求量。征收碳税对天然气与燃气、火电能源需求的影响相对比较温和，同时提高了清能源的使用量。

3.2碳税对部门产出的影响由于征收碳税会导致化石能源价格的上升，从而使生产成本上升。由于不同部门化石能源投入占总投入比例差别很大，因此对不同部门产出有不同的影响。表2分析了征收碳税对不同部门产出的影响。由于征收碳税，13个部门产出都有不同程度的下降。其中煤炭开采和洗选业、石油与炼焦业、其他开采业的产出显著下降，尤其是减排目标提高后（如情境3和4），这些部分的产出大幅度地减少。天然气与燃气业、化学工业、非金属矿物制品业、交通运输与邮政业等部门产出下降也比较明显。究其原因一方面由于这些高耗能的部门能源需求量大，能源投入在总投入中占的比例高，征收碳税导致其生产成本提高明显，供给下降；另一方面这些部门由于产品价格上升幅度高，部门产品需求下降程度也比较大，供给与需求的下降导致产品的产出下降幅度大。农林牧渔业、木材加工与造纸印刷业等行业产出收到的负面影响比较温和。但碳税对5个部分的产出具有积极的影响：纺织及其制品业、通讯仪表及其他设备制造业、机械设备制造业、服务业和清洁电力部门。因此征收碳税对非能源密集型产业具有积极的影响作用。

3.3碳税政策宏观社会经济变量的影响表3分析了碳税政策对宏观社会经济变量的影响。对居民来说，居民的总收入主要由劳动收入、资本收入及政府对居民的转移支付构成，由于劳动价格作为基准价格并假设劳动市场充分就业，因此居民的劳动收入不变。征收碳税导致产出和资本需求量下降，资本价格随之下降，从而导致居民的资本收入下降。征收碳税一方面增加了政府收入，另一方面由于政府收入增加而对居民的转移支付也增加，整体实现了居民的总收入的增加，但增加幅度有限。在居民需求方面，由于居民收入提高导致居民的需求增加，但由于碳税导致企业成本增加，产品价格提高，因此导致居民消费需求（实物量）下降，但由于价格上升，用价值量表示的居民消费略微上升。由于价格水平的上升和消费需求（实物量）的下降，居民的社会福利业也有所下降，但影响有限。对企业来说，企业的收入主要来自资本收入，而资本价格下降导致企业的收入下降，企业储蓄也随之下降。对政府来说，征收碳税在增加政府税收的同时也降低了间接税和居民所得税，而企业所得税有所增加，碳税与企业所得税增加幅度大于其它税收的减少幅度，导致政府收入随着碳税的增加也逐渐增加。相应的政府的消费（价值量）和政府消费（实物量）逐渐增加，政府储蓄企业储蓄随之下降。企业储蓄与政府储蓄下降导致总储蓄下降，总投资（价值量）和总投资（实物量）也均下降。名义GDP等于资本收入、劳动收入与间接税收入之和，总资本收入降低，劳动收入保持不变，间接税随着产出量降低而减少，因此名义GDP是不断下降的。实际GDP等于消费、投资加净出口，消费方面居民消费下降，政府消费上升，但是政府消费占消费的比例比较小，整体消费下降；由于假设投资等于储蓄，总储蓄下降，投资也随之下降。征收碳税导致国内产品价格相对提高，国外产品价格不变，净出口也有一定程度的降低，因而整体导致实际GDP下降。总体来说，征收碳税对宏观经济变量有负面影响，但这种负面影响比较有限。因此碳税政策对节能减排具有显著的积极作用，而对整体宏观经济的负面影响是比较温和的。

3.4结果对比文献[17-23]从国家角度探讨了碳税对社会经济的影响，由于不同文献在构建CGE模型时，基础数据的选取、基础数据部门划分、模型方程结构的构建、模型参数选择、碳税征收环节与征收方式都有所不同，因而研究结论存在差异。尽管差异较大，但也存在一些共同点：这些文献指出碳税是一种有效的减排工具，同时征收碳税会使实际GDP下降，但下降的比率大多在1%以内。文献[22]指出，虽然GDP下降的比率不大，但是由于我国GDP总量大，因此GDP下降的绝对值非常大。在碳税水平为5美元和10美元时，每减少一吨CO2，短期内GDP将损失87.10元和94.91元，远超过当时国际市场碳交易价格。本文从区域经济的角度，分析了碳税对北京市经济的影响，从整体上看，基本结论和这些文献基本类似：碳税对北京市减排具有显著的影响，实际GDP的下降比例有限，即使在减排30%的情景下，实际GDP将下降0.54%。采用与文献[22]相同的计算方法，北京地区每减少一吨CO2排放，实际GDP损耗达到191.37元至246.15元，远高于文献[22]的结论。同时，对部门的影响也与从全国角度的分析有显著的差异，比如与王灿的研究结果相比，当碳减排目标为30%时，王灿[23]的研究结果指出煤炭和天然气的产出分别减少37.4%和18.7%，而本文煤炭和天然气的产出分别减少33.73%和8.94%；石油与电力部门的产出将分别提高5.7%和16.7%，但本文结果说明石油和电力部门产出将分别减少31.03%和30%。这种差异除了来自于前述模型构建、数据、参数等因素外，一个重要的原因是由于区域经济发展水平、产业结构等的不同。因此，由于我国区域经济发展水平、产业结构等存在显著的差异，在制定碳税税率时要充分考虑到这种区域的差异。

4结论

社会政策论文范文第4篇

目 录 一、日本 社会 保障制度的特点与改革 （一）日本社会保障体制的若干特点 1．以国家立法为基础，健全社会保障 法律 制度 2．社会保险实行立法、行政、执行、基金管理、监督等 各机构分立的管理体制和运行机制 3．咨询和民间协助制度 4．偏重于国家责任的混合型的社会保险财政结构 5．年金保险费的修正积累制 （二）日本社会保障制度的 问题 与改革 1． 影响 日本社会保障制度的外部因素 2．日本社会保障制度改革的主要趋势 二、日本社会保障制度对 中国 的若干启示 1．社会保障的立法问题 2．社会保障的决策体制与管理体制 3．社会保障的财政结构 4．社会保障体系平稳运行问题 5. 突出重点、扩大社会保障的覆盖面 6．建立多层次的社会保障体系 [ 内容 简介]中国社会保障体系建设面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间 经济 、社会 发展 不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等，致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机；资本市场发育不完善，监督机制不健全，保障基金的管理和运营存在较大风险；政府规避直接责任， 企业 负担沉重，多层次的保障体系的建设进展迟缓；立法宗旨存在偏误，立法层次较低、法律体系不健全，等等。中国的社会保障制度改革没有现成的模式可供遵循，既要从现实的经济、社会环境出发勇于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴。本文从日本社会保障的体制层面着眼，选取若干对中国的现状具有一定 参考 价值的体制性特征略加评述，并就日本社会保障制度面临的危机及其成因、改革的基本趋势等问题加以概述。继而运用国际比较的 方法 ，对中国社会保障的体制性、结构性问题加以 分析 ；着重从社会保障的立法基础、决策与管理体制、财政结构、资金平衡，以及扩大覆盖率和建立多层次保障体系等方面论述了中国社会保障体系的制度性缺陷，并提出了相应的政策建议。 * 本文系中日两国学者合作 研究 项目《中国社会保障的问题与展望》的子课题。该研究课题受是日本外务省资助的“中日两国政府间2001年学者交流计划”项目之一，由中国社会 科学 院、劳动和社会保障部的专家、学者（6人）与日本经济研究中心、野村证券的研究人员分工完成。本人作为中国社会科学院世界经济中心特邀研究员，负责本项子课题的研究。研究成果于2002年3月在日本东京研讨会上交流、发表，并结集成册，同年在日本以《中國社會保障改革の衝擊》（日文版）为书名出版发行（日本东京，劲草书屋，2002年11月15日版）。因本课题版权协议的限制，本文系首次在国内发表。 中国自20世纪80年代以来，经历着一场以建立社会主义市场经济体制、实现国家 现代 化为目标的深刻的社会变革。在这个过程中，原先在高度集中的计划经济 时代 形成的传统社会保障体制由于社会经济结构的改变而解体。从90年代中期开始，中国政府努力探索并积极推进建立全国统一、完善和规范的社会保障体系。这一阶段的社会保障建设虽然取得了明显的进展，但也面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间经济、社会发展不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等，致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机；资本市场发育不完善，监督机制不健全，保障基金的管理和运营存在较大风险；多层次的保障体系的建设进展迟缓，发展很不平衡，企业负担沉重；立法层次较低、法律体系不健全，等等。当前，中国的社会保障制度改革正处在不断深化和探索的过程中，它没有现成的模式可供遵循，既要从现实的经济、社会环境出发勇于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴。 在战后初期，日本即奠定了社会保障的法律基础，并在经济高速增长时期积极推进社会保障事业的迅速发展。在社会保障制度的实施过程中，不断充实和完善原有的制度，并根据不同的发展阶段，对不适合社会变动的制度和法律加以修改。当前

社会政策论文范文第5篇

内容 论文摘要：本文通过剖析马克斯·韦伯所设计的科层制组织的优缺点特征，着重探讨了我国 社会 转型中组织模式的二元性特征，在此基础上试图对建构符合 中国 国情的 现代 管理组织模式 理论 作一探索，以期新的组织管理方式能充分发挥人的个性和创造力，并使组织 发展 为既能严格执法又能充满活力的创新体系。 论文关键词：科层制，组织管理模式， 科学 管理 社会的现代化转型，要求构建现代化的组织管理模式。必须承认，由于改革开放，人们的组织意识增强了，价值观念提高了，竞争意识也大大强化了，然而我们也必须看到同时发生的负面效应：信仰危机、理想淡薄、道德滑坡、社会责任感下降，拜金主义、享乐主义盛行。这些现象的本质是：组织在变迁，人性在物化。对于这种现象，可以把它理解为转型时期社会现象的特殊反映。由此，关于中国社会管理组织模式的未来走向便成为理论界 研究 的一个重要 问题 。笔者认为，必须研究传统的组织结构与现代文化的关系，从中探讨社会转型过程中组织模式的二元性特征，努力建构适合中国国情的现代科层制，以适应社会的现代化转型。 一、科层制组织的特征及其优缺点 科层制（又称官僚制）是建立在马克斯·韦伯的组织社会学的基础上的，它体现了德国式的社会科学与美国式的 工业 主义的结合。按照通行的解释，官僚制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式，也就是说，它既是一种组织结构，又是一种管理方式。① 作为一种管理方式，官僚制为现代社会的组织管理提供了有效的工具。马克斯·韦伯在对西方文明和东方文明进行广泛的 历史 研究和比较研究的基础上指出，任何有组织的团体，唯其实行"强制性的协调"方能成为一个整体。基于此，他将官僚集权的行政组织体系看成是最为理想的组织形态，并预言人类在以后的发展中将普遍采用这种组织结构。韦伯设计的这种理性科层制组织具有以下的五大基本特征： 1． 专门化。在科层制组织中，作业是根据工作类型和目的进行划分的，具 有很清楚的职责范围，它科学地划分每一工作单元和强调删除那些无用的重复工作，以及考虑到职能交叉的必要。各个成员将接受组织分配的活动任务，并按分工原则专精于自己岗位职责的工作。 2． 等级制。在科层制组织中，拥有一大批官员，其中每个人的权威与责任 都有明确的规定。这些官员的职位按等级制的原则依次排列。部属必须接受主管的命令与监督，上下级之间的职权关系严格按等级划定。 3．规则化。在科层制组织中，组织运行，包括成员间的活动与关系都受规则限制。也就是说，每位成员都了解自己所必须履行的岗位职责及组织运作的规范。所以说，科层制组织所采取的手段能最有效地实既定的目标，领导人一时产生的错误想法或已经不再适用的程序，都不大可能危害组织的发展。 4．非人格化。在科层制组织中，官员不得滥用其职权，个人的情绪不得 影响 组织的理性决策；公事与私事之间具有明确的界限；组织成员都按严格的法令和规章对待工作和业务交往，确保组织目标的实施。 5．技术化。在科层制组织中，组织成员凭自己的专业所长、技术能力获得工作机会，享受工资报酬。组织按成员的技术资格授予其某个职位，并根据成员的工作成绩与资历条件决定其晋升与加薪与否，从而促进个人为工作尽心尽职，保证组织效率的提高。 韦伯认为，从纯技术的观点来看，官僚制能为组织带来高效率。从这一意义上可以说实行强制性官僚制是最合理的已知手段。它在严密性、合理性、稳定性和适用性等方面都优于其他任何形式。 1．严密性。权力的层级结构制度可以确保决策制度的可靠性。位于层级结构中的每个成员都有明确职权限制，他们清楚地知道，如果发生了自己无法解决的问题，应当把问题转交给哪个部门、哪个职位；如果需要做出某项决定，那么决定应由谁来做出。这种严格按等级、法规运作权力的结果，可避免组织之间、个人之间职责不清，互相推诿的现象。