摘要：公共人力资源管理是指公共部门作为管理主体对组织内部的管理与开发。公共部门人力资源管理的独特性主要包括公共性与公益性、政治性、公开性、稳定性、复杂性。伴随着公共部门改革的深入以及有关人事制度的变革，公共部门人力资源管理表现出以下发展趋势：人性化管理理念的确立；人力资源管理外包；人力资源管理上升为战略性高度；人力资源管理的专业技能要求越来越高；人力资源管理将更加重视职业伦理建设。

关键词：公共部门；人力资源管理；特点；发展趋势

一、公共部门人力资源管理的含义

资源是人类赖以生存与发展的物质基础，从经济学角度看，资源是指能给人们带来新的使用价值和价值的客观存在物。人力资源是指能够推动整个经济和社会发展的劳动者的能力，即处在劳动年龄的已直接投入建设和尚未投入建设的人口的能力。由于历史原因及我国体制问题，我国公共部门的成分十分复杂，如果从整体上来界定哪个组织属于公共部门，哪个组织不属于公共部门，都会存在一定的缺陷。尽管如此，我们还是认为，公共部门人力资源是指政府部门和非营利已有的和将来能获取的人口的能力。

人力资源管理可以分为宏观人力资源管理与微观人力资源管理。宏观人力资源管理是政府对社会人力资源的管理和开发，其重要内容主要包括：宏观的人力资源状况预测、规划，就业政策的制定与就业管理，社会人力资源投资与投资政策制定，收入政策及其调节机制的设定，劳动与社会保障，组织并协调劳务输出与输入，人力资源管理法规的制定与实行等。微观人力资源管理是组织对内部人力资源的管理和开发，是指对组织内人力资源的取得、运用和维护等内容进行管理的过程和活动。相比而言，微观人力资源更加强调技能性。我们这里所讲的公共人力资源管理主要是强调公共部门作为管理主体对组织内部的管理与开发，因此属于微观层面的人力资源管理。

二、公共部门人力资源管理的特点

公共部门人力资源管理具有一般人力资源管理的特征，其职能包括职位分析、人力资源规划、人员招聘、职业生涯管理、人力资源培训与开发、绩效管理与激励、薪酬与福利管理等方面。但是，由于公共部门的特性，公共部门人力资源管理又存在某些特殊性：

（一）公共性与公益性

《汉语大辞典》中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。因此，自古以来，“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。按照公共选择理论的逻辑，公共部门也存在部门利益，但是我们不能否定，公共性是公共部门的根本特性，失去公共性，公共部门也就失去了存在的理由。公共部门尤其是政府组织，作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策。公共性对公共部门工作人员的职业伦理也提出了特别的要求，公职人员需以“公共性”与“公益性”为理念，竭诚为民服务，公职人员的行为必须在道德上、伦理上满足公共性的基本要求，并在政策制定与执行过程中，防止部门和个人偏私的利益驱动。

（二）政治性

以政府为核心主体的公共部门掌握政府公共权力，在社会价值的权威性分配中起关键作用，因此较之于私人部门的人力资源管理，公共部门人力资源管理不可避免会具有显著的政治性色彩。由于是我国公务员制度，并不遵守西方过所谓的“政治中立”原则，政治性色彩更加浓厚，这是由我国“党管干部”制度所决定的。在这种背景下，公共部门人力资源管理要重视对人力资源的政治教育。

（三）公开性

现代公共行政要求政府部门的管理活动公开透明，这是加强公共部门监督的重要途径，2007年4月5日颁布的《政府信息公开条例》对政府管理提出了更高的要求。人力资源管理作为公共管理的重要内容，也需体现公开性特点。首先是对外公开。公共部门机构职能设置、工作流程的设计、公共部门工作人员的个人信息、职责与工作内容、工作人员的薪酬与福利、公众参与公共部门绩效考核的途径与方法、公众对工作人员的投诉渠道等都应做到公开；其次是对内公开，包括公共部门工作人员的晋升、培训机会、绩效考核等。因此，公共部门的人力资源管理制度，要受到社会公众和组织内员工的监督。相比而言，企业人力资源管理更具有保密性，如某些企业员工的工资结构对内都处于保密状态，正如有学者所言：“企业的人力资源管理制度往往是企业商业秘密的一个组成部分。”

（四）复杂性

公共部门人力资源管理的公共性与公益性、政治性、公开性都决定了公共部门人力资源管理的复杂性。相比一般的人力资源管理，政府人力资源管理过程不仅要解决技术难题，还要受制于政治与行政体制的约束，要严格依法进行，遵守“法律保留”的原则，即法律未明文规定则不可作为。而非营利组织人力资源管理既受到政府组织的影响，也受到工商企业部门的影响，非营利组织的这一特殊性也增加了对其管理的复杂性，提高了对非营利组织人力资源管理的难度。

三、公共人力资源管理的发展趋势

人力资源管理被引入中国已有二十余年的时间，其全新的理念给我国人力资源的管理与开发带来了深远的影响。伴随着公共部门改革的深入以及有关人事制度的变革，结合人力资源管理的创新，我们必须思考与回答这样一个问题：新世纪，我国公共部门人力资源与管理应该走向何方？即公共部门人力资源管理的发展趋势是什么？

（一）人本管理理念的确立

总书记在党的十六届三中全会上提出了以人为本的科学发展观。作为一种指导理论思想，以人为本的理念同样反应在公共部门人力资源管理之中。首先，人本管理要求转变传统人事管理把人视为成本的观念，不能把人仅看作是完成组织目标，消耗组织资源，按部就班地履行规章制度所规定的职责和义务的附属工具。根据组织和员工的需要，有计划进行开发，充分发挥公共部门员工的创造力与潜能。其次，要尊重公共部门员工的需要，提供良好的工作环境，为员工发挥才能创造条件。再次，积极授权。公共部门员工仅仅作为决策执行者的角色存在，公共部门应允许员工更多地参与决策。公共部门不仅要为员工参与决策提供便利的渠道，同时要将强对员工的培养，提高普通员工的认知能力、判断能力，形成积极参与管理的行政文化。

人本管理需防止两个误区：以人为中心不是以官为中心；以人为中心也不是以精英为中心。人本管理的真正内涵是以公共部门全体工作人员为中心，要实现组织员工整体的发展而不是几个人的发展。

（二）公共部门人力资源管理外包

人力资源管理外包是当今企业人力资源管理的一大革新，指的是企业在自身资源有限的情况下根据需要将原来由企业自己进行的一项或几项人力资源管理工作或职能外包给第三方服务商或服务出售商，企业支付给外包公司出酬金的一种交易方式。人力资源外包有利于企业专注于核心业务，降低管理成本，获取专业化的人力资源服务和专业技术，但同时也面临着一定的风险，如管理失控、信息安全度降低。人力资源外部作为一种较新的管理实践活动，已经形成了较大的市场，运作主体主要局限于企业。由于公共部门涉及的利益比较复杂，而且受到体制与法律的约束，公共部门人力资源管理对外包并未表现出太多的兴趣，学界对此也没有太多的关注。不过，这并不意味着公共部门人力资源管理不存在外包行为，在公共部门人力资源管理的某些环节，公共部门也逐渐借助部门外部的力量来加强管理。例如，公共部门经常将考试、绩效考核、流程再造中许多事务委托给专家受理；政府机关与高校进行合作，将公职人员的培训委托给高校承担（最典型的为MPA教育）。可以肯定的是，随着政府规制的放松，以及企业管理技术的持续引进，公共部门人力资源管理外包的范围将会不断扩大。

（三）公共部门人力资源管理上升为战略性高度

人事管理改革是新公共管理运动的主要内容，也是我国行政体制改革的焦点之一。随着我国公务员制度的建立与完善，我国公共部门对人力资源的管理，正逐步实现由传统人事管理向现代人力资源管理的转变。公共部门人力资源管理的地位与作用也逐渐凸显，成为公共部门战略管理的重要内容。因此，现代公共部门人力资源管理侧重于更具全局性、前瞻性、战略性的管理内容，人力资源管理在实现公共部门战略目标的过程中扮演着越来越重要的角色，它不仅为公共部门管理与决策提供了重要的人力资源，成为公共部门成长的坚强后盾，而且作为一个有效增值的环节，它还为公共部门创造价值（包括经济价值与社会效益），支持和促进了各部门的发展。公共部门人力资源管理战略化最直接的体现就是人力资源管理的相关部门角色的转换——从事务性部门走向战略性部门。

（四）公共部门人力资源管理的专业技能要求越来越高

正如前文所属，现代人力资源管理应该以人为本，重视人、尊重人，而不再简单把人视为手段与工具。但是，作为人力资源管理的对象，人又是最复杂的，其需求是多层次性及动态变化的。对于不同的员工，管理者应该采取不同的管理手段、激励措施，来促进员工的成长。尤其是在新的时代背景下，人力资源管理的环境也越来越复杂，人力资源管理的难度在不断增大，对人力资源管理者的专业化程度必然对提出更高的要求。公共部门人力资源管理者不仅仅承担传统的人事档案管理、工资发放等职责，他们应成为人力资源战略规划专家、人力资源开发专家、劳动关系专家、组织文化专家。从某种意义上讲，他们专业化程度决定了公共部门人力资源管理的实现程度。专业化的人力资源职能专家不仅能促进科学管理，更重要的是可以为员工提供高质量的咨询和服务，而这项功能往往也比以往的简单管理控制更重要，也更复杂。

（五）公共部门人力资源管理将更加重视职业伦理建设

由于体制的不完善以及传统“官本位”思想的影响，我国公共部门在行使权力过程中经常发生错位现象，公共部门工作人员过于追求自身利益与政府利益，形成了所谓的“政府本位”。这种“政府本位要求公民去适应和服从政府和公务人员的管理，而不是要求自己去适应和方便广大公众。它还导致了一种行政实践评价标准的倒错，凡是适应政府行政组织系统的就是善的，反之就是恶的”。而政府本位的后果的直接后果是政府形象与公信力的下降，危机政府合法性基础。加强公共部门工作人员职业伦理建设是重塑公共部门形象的重要途径。

职业伦理建设除了公共部门的意识形态教育与工作人员自我修养外，建立完善的伦理准则和设立专门的伦理监督管理结构是必不可少的手段。例如，美国政府自1958年起，相继出台《美国政府部门伦理准则》、《政府官员和雇员伦理行为准则》、《政府行为伦理法案》、《众议院官员行为准则》和《参议院职务行为规则》、《美国政府伦理改革法案》、《政府官员及其雇员的行政伦理行为准则》、《美国行政官员伦理指导标准》。这些行政伦理准则和道德法案为判断公务人员的行为是非提供了具体标准，反映了美国行政伦理发展的历史进程。同时，美国的行政伦理监督机构分为立法、行政、司法三大系列。众议院专门设有“众议院官员行为规范委员会”，负责对官员行为的道德监督，对有违纪行为的议员进行惩罚，联邦政府1979年7月成立了“政府伦理办公室”，并于1989年升格为一个具有独立性的政府机构，大法官会议设有“司法道德委员会”，负责监督司法伦理行为规范的执行。相比而言，我国公共部门职业伦理建设无论是规则方面还是监管机构方面都很欠缺，这是以后公共部门人力资源管理需重视的地方。

参考文献：

1、张德.人力资源开发与管理[M].清华大学出版社,2007.

2、黄健荣.公共管理学新论[M].社会科学文献出版社,2005.

3、董克用.公共组织人力资源及其特点[J].中国人力资源开发,2004(9).

4、周奋进.转型期的行政伦理[M].中国审计出版社,2000.

（作者单位：欧阳君君，扬州大学管理学院；马岩，国家税务总局扬州税务进修学院）