入世后我国石油安全储备战略研究

　　　　0　引言
　　1999年，我国对石油和石化行业的管理体制进行了重大改革，组建了中国石油集团和中国石化集团，形成南北竞争的格局；2000年，中国石油和中国石化两家股份有限公司股票分别在境外上市，标志着我国石油行业管理体制已步入市场化和国际化的轨道。石油行业经营的不仅是国家的自然资源，而且是投资者的财富；不仅肩负着国民经济的能源供应，而且力求投资者效益最大化目标的完成。在新的经营环境下，风险、收益、安全等经营理念展开了较量，保守的安全和激进的风险都是不可取的，我们应对安全的边际和适度的风险展开深入的研究。
　　　　1　研究我国石油战略储备和产业安全问题的必要性
　　(1)国际石油市场原油价格波动剧烈，我们缺乏安全经营的经验。受"9·11"事件的影响，国际石油市场价格进一步降低，2001年10月，美国纽约、英国布伦特、亚洲迪拜等国际石油交易市场的原油现货价格分别降至22.10、20.49和19.63美元／桶，比去年同期下跌30～40%，这对美国来说可能意味着大量进口以扩大储备，对欧佩克可能意味着限制原油产量，因此，我国能否在动荡的国际市场环境中求得国民经济、政治与军事的安全是我国加入WTO后面临的新课题。
　　(2)我国国民经济的高速增长需警惕能源危机的风险。21世纪，还将是我国国民经济的高速增长时期，石油工业是国民经济的基础与支柱，20世纪50年代和80年代，我国国民经济都曾因为石油供应不足而受到巨大影响；60年代和70年代因为有了大庆、辽河和胜利油田才使我国的能源供应有了保障；90年代，因为西部的天然气发现才使我们对未来充满了信心。但是，这种对本国资源的单纯依赖不是积极的能源发展战略，我们引进外资合作开发石油资源，意味着外资对我国资源的部分拥有，而我们走出国门合作开发国外资源意味着我们对外国资源的拥有，这种资本与资源的结合，国内与国外的融通，给我们的经济安全问题注入了新的内容。
　　(3)石油产业安全是政治和军事安全的基础。20世纪发生过的所有战争几乎都与能源有关，反映了帝国主义掠夺资源、瓜分世界的暴行。近期的阿富汗战争同样对世界石油业产生了巨大影响，一定意义上，战争为了石油，战争又必需石油。战争是实力的较量，实力是经济发展和财富积累的结果，但是，在开放的经济系统中，实力不是静态的存量，而表现为产生流量的能力，因此，研究能源供应的动态和开放系统就至关重要。
　　当我们站在资源的可耗竭性立场上时，我们会始终保持资源的可持续发展战略，即为当代人和后代人来谋求福利的要求是平等的。当我们站在国际化市场经营角度时，石油产业的经营首先存在一个安全问题。国民经济增长对能源的依赖是永恒的课题，因而，石油产业的经营不仅是一个商业行为，也是一个保证国家政治安全、社会繁荣的政治行为，我们的研究目标是用商业手段来完成肩负的政治任务。
　　　　2　国外石油安全储备战略评述
　　(1)日本的石油安全储备战略分析。日本是世界第四大能源消费国，但却是能源生产小国，其国内能源资源极为贫乏。日本能源消费以石油为主，形成了“能源需求高度依赖石油，石油高度依赖进口，进口高度依赖中东”的畸形能源消费结构。日本石油消费的数量很大，自给率很低，99.6%靠进口，其中又有77.3%是从中东地区进口。这意味着日本经济极易受到石油价格上升和石油供应中断的冲击，特别是更易受到中东地区政治局势变化的影响。1973年的中东战争触发了第一次石油危机，使日本经济陷入了混乱。1991年的海湾战争，又一次使日本认识到确保石油稳定供应的重要性。因此，日本的石油安全问题历来受到政府的高度重视。
　　早在1963年，日本产业结构审议会综合能源小组的报告就提出：储备一定量的石油，以应付临时性的供应不足，纠正供求不平衡，作为转变供应来源之前的衔接性措施，保证稳定的能源供应的需要。1979年前，日本的石油储备完全是由民间储备完成的，采取的是民储官助的形式。1979年后，国家储备建立并快速增长，形成官民并举格局。进入20世纪90年代，日本政府石油储备达到5000万立方米，民间储备达90天消费量的水平。
　　日本的石油储备除以法律形式强制执行外，更明显地表现为商业手段的促进。表现为：
　　第一，建立石油专门帐户。先是为煤炭、石油和其它能源政策的实施设立了专门帐户，后称石油专门帐户。此后，政府石油储备所需的资金，主要是靠1978年设立的石油税筹集的，这个税对所有的原油和进口的石油产品征收，后来又对LPG和LNG征收。1995年，石油税大约为2040日元／千升，累计征收了5270亿日元。其中用于石油方面的约为4910亿日元，分配情况是政府储备3380亿日元，民间储备77亿日元，石油开发等1452亿日元。
　　第二，给予财政投资和贷款。为完成国家石油储备计划，日本政府还采取财政投资和贷款措施。这些资金是通过政府和国家信贷部门筹集各种公共基金而来。1995年这些投资和贷款达到7490亿日元。
　　第三，国家财政政策支持。为维持私营石油企业的石油储备，日本政府采取了强有力的支持措施：A.向日本石油公司(JNOC)提供低息贷款，以购买、储备所需的石油；B.由日本发展银行提供低息贷款，来建造、维护和修理储备设施；C.由JNOC对联合储备公司提供股权投资和建造储备设施所需的贷款；D.允许石油储备设施加速折旧。为维持政府储备，日本政府采取了以下措施：A.由JNOC购买储备所需的原油；B.由JNOC购买储备基地需要的土地，然后租给国家储备；C.JNOC投入70%的股权资金，用于日本国家石油公司的储备运营；D.由来自石油专门帐户的资金支付储备基地设施使用费、私人储油罐租赁费、技术研究费、以及土地税等。
　　(2)美国的石油安全储备战略分析。美国既是石油资源大国，又是石油消费大国。其石油储量排名世界第十，石油产量排名第二。同时也是世界头号石油消费国和石油进口国，其石油消费量和进口量占世界的1/4。1996年石油进口占消费量的比重已超过50%。因此，美国各届政府尤其是20世纪70年代以后，都表现出对石油安全储备的关注，且具有政策的连续性，这些政策可归纳为以下几个方面：
　　第一，调整能源结构，减轻对石油的依赖。第一次石油危机后，缩小石油在美国一次能源消费中的比重，一直是各届政府的努力方向。石油消费和进口的绝对数量得到控制。1995年石油消费量为8.07亿吨，低于最高消费年份1997年的8.66亿吨；同期，石油进口量基本持平，都是4.35亿吨左右。
　　第二，调整石油进口来源，减少从不安全地区进口。西半球历来被视为美国的“后院”。石油危机后，美国增加了从西半球的石油进口。欧佩克主要成员国所在的中东和非洲，被视为政治危险地区，美国从这两个地区的进口减少了许多，而且美国分别于1983、1991和1992年停止了从利比亚、伊拉克和伊朗的石油进口。
　　第三，提高能源使用效率和节能。提高能源使用效率和节能，是历届政府能源政策重点之一。1985年，美国GDP比1973年增加31.9%，能源消耗并没有增加；1990年，美国GDP比1973年增加51.5%，能源消费量仅增加9.2%，1

995年GDP比1973年增加72.8%，能源消费量只增加17.5%。
　　第四，增加国内石油战略储备和商业石油储备。1975年福特总统在任时，美国即开始筹建石油战略储备。最初的储备目标为7.5亿桶，布什上任后又将此目标提高到10亿桶。1996年的实际储备量已达到5.92亿桶。海湾战争时期曾动用石油战略储备3000万桶，对稳定当时油价和供应起到了重要作用。
　　美国国内的商业石油储备早已有之。1995年初，美国国内各种石油储备量为16.53亿桶，比1973年增加72.5%，这些储备对调节市场有很大作用。每周由美国石油协会(API)公布的库存变化报告，已成为目前石油期货市场价格的主导因素之一。石油季节性需求的变化，以及石油消费“淡季不淡、旺季不旺”现象的出现，都是通过调节库存来实现的。
　　第五，以价税政策引导，推动油气生产。在特定时期，实行的价格管制、暴利税、百分比折耗、滑动矿区使用费以及税收和贷款扶持政策，都是美国政府曾经使用或正在继续使用的经济手段，它们都有效地调节了国内油气生产和消费，配合了战略石油储备计划的实施。
　　(3)对美日石油安全储备战略的评价。对比分析日本、美国的石油安全储备战略，我们可以得出以下结论：
　　第一，广泛使用法律和经济手段来建立战略石油储备。无论是日本这样的资源小国，还是美国这样的资源大国，都需要建立石油战略储备，这是由经济稳定和增长的需要决定的。因此，采用经济手段和法律手段促使民间和官方石油储备目标的实现是较为普遍的。
　　第二，石油储备和石油生产并举。被动的石油储备不能实现永久的安全，为争取主动，各国政府都大力推进本国石油公司向更广泛的地区进发，从而拥有更多的油气资源，实现长治久安。
　　第三，积极探索石油安全储备的商业化运营体系。美国、日本等国都由国家石油公司来经营石油储备业务（官方储备），使储运设施具有商业性运营能力。并能根据国家安全需要顺利调整石油储备规模。
　　第四，发展能源技术，减轻国民经济对石油的强烈依赖。如用酒精替代汽油，最终完成不可再生资源向可再生资源的转换，以及节能技术等都是国家和社会的长远发展趋势。
　　　　3　我国石油安全储备战略分析
　　迄今为止，我国严格意义上的战略石油储备还是一个空白。借鉴国外经验，我们认为，我国石油安全储备的主要对策可归纳为：积极推进本国石油生产，提高石油采收效率，全力开拓国外石油资源，建立国家战略石油储备，开展国际能源合作，保证本国政治经济安全。
　　(1)大力推进勘探开发，拥有更多石油天然气资源储量。拥有储量比现货原油储备更安全。我国近年来在鄂尔多斯盆地、塔里木盆地的天然气发现，大大增强了我国能源供应的安全系数。不仅如此，我们应扶持本国石油公司向国外油气地区进发，积极投资获得国外油气资源的份额，使石油储备通过商业手段得以实现。
　　(2)努力使石油进口来源多样化，分散石油进口风险。根据投资组合理论，投资多样化可降低投资的风险，尤其是非系统性风险。所以，我国战略石油储备的建立和进口石油来源的充分多样化，应作为一个刻不容缓的`紧迫任务，尽快予以筹划和解决。
　　(3)动用国家和政府的力量，为石油天然气国际合作开辟道路。石油天然气采掘业是商业性和非商业性行为相交融的产业，任何国家的政府和领导人都没有放松过对石油产业的关注。比如美国，在《新世纪的国家战略》中认为，“美国基本能源需求40%以上依靠石油，石油需求大约一半左右依靠进口，而石油进口的大部分来自波斯湾地区（尽管其份额正在减少）。……我们不能忽视这样一个事实，即从长远看，绝大部分已查明的石油储备仍位于中东地区。从更长远看，随着资源趋于枯竭，即使采取了各种节油措施，确保获得这一关键资源对美国仍有着生死攸关的意义。”
　　从我国国情和面临的21世纪世界局势出发，充分考虑我国改革开放建设和独立自主的和平外交政策的需要，并参考上述西方国家的石油安全战略，笔者认为，我国目前的石油安全战略，仍然缺乏足够的油气地缘政治观念，特别是对建立国家战略石油储备的迫切性和加强国家对石油这一战略资源的控制与介入的必要性重视不够。我们必须充分考虑到石油与政治间的密切关系，具有宽广的石油政治视野。
　　　　4　我国石油产业的安全经营战略分析
　　加入WTO后，我国的石油天然气产业进一步融入国际市场，争夺世界资源，抢占国际市场。在这场争斗中，如何保持强大的竞争力，使我国石油天然气企业立于不败之地，这将是我们研究产业安全问题的最终目的。
　　(1)保持对我国石油天然气企业的国家控制权。美国、日本等国为了实现国家经济安全目标，都设立了国家石油公司来执行国家意志。我国加入WTO后，在控制权问题上有所放开，这是为了大规模引进外资的需要，但是，不能因此而认为可以完全放松国家对主要石油天然气企业的控制，否则，国家的安全储备等意图将很难顺利实现。
　　(2)转变经营观念，追求市场化经营目标。加入WTO后，我国的国民经济将是世界经济的一部分，石油天然气资源的开采序列应在世界范围内形成，比较成本优势原则将迫使我们放弃高成本、低效率的矿区生产，进而将生产和消费转向国际市场，这有利于国家的资源安全，有利于企业的市场化经营。
　　(3)积极进入国际市场，开发和利用国外油气资源。世界大型石油公司无不开展跨国经营，积极投资开发国外资源。中东的原油和独联体的天然气资源规模大、丰度高，其开采成本是世界上最低的地区。世界各资源消费国都相继在中东、独联体地区寻找合作对象，争取更多的储量份额。比如，在日本政府对本国到境外勘探开发石油的优惠政策支持下，日本公司以多种方式参与国外油气合作，如购买股份参与开发，签订产量分成协议，签订各种转让协议，直接投资开发油田等，以期拥有更多的油气资源和获得更多的股份油。据统计，到1995年，获得国家的技术、财政支援在海外进行石油勘探开发的日本企业达到117家，在1994年度共获得了3879万吨的自主开发原油，即相当于日本石油进口量的14.2%。日本政府提出明确的目标，要求在海外的石油勘探所获得的股份石油要在21世纪初达到进口石油总量的三分之一。日本还大肆从别国购买石油资源储量，企图从中取得一定量的产品支配权。可见，参与国际市场竞争，对石油企业来说，可以完成其肩负的石油安全储备和石油安全经营的双重任务。
　　收稿日期：2002-04-02

　　1　杨公补，夏大尉.现代产业经济学[Z].上海：上海财经大学出版社，1999.
　　2　秦彦福.我国国家经济安全态势观察报告[R].北京：经济科学出版社，2000.
　　3　约翰·霍奇森，马克·哈罗德.国际经济学[M].济南：山东人民出版社，1996.