关于完善我国督促程序的几点建议

关于完善我国督促程序的几点建议

　在市场经济条件下，运用督促程序解决债务纠纷达到以最快的速度、最低的成本实现司法公正，顺应时代的要求，也顺应了二十一世纪人民法院的工作主题－－公正与效率的要求。在民事纠纷不断增加的新形势下，应提倡当事人运用督促程序保护自己的债权。为此，我们有必要在借鉴各国的成功经验、并结合我国的实际情况的基础上，通过对督促程序在我国适用不佳的原因的分析，再综合考虑适用督促程序所要达到的目的和督促程序自身的特殊的性质，进一步完善我国的督促程序：
（一）创造启动督促程序的新途径
在民事诉讼制度中，债权人要求债务人给付金（www.Lw61.com 毕业论文参考网收集整理论文）钱、代替物、有价证券的，且债权债务关系明确、合法的，债权人是起诉还是申请督促程序取决于债权人的自由选择权，但一旦此类纠纷都要通过诉讼来解决，无疑导致了司法资源的严重浪费。故笔者认为，有必要在立法上规定法院可依职权启动督促程序以限制债权人盲目选择诉讼。首先符合当前我国民事诉讼制度改革的宗旨，即以公正的程序，确保较高的诉讼效率；其次，以简单、快捷的督促程序处理大量的债务纠纷，可以缓解审判任务的繁重与有限的司法资源之间的矛盾。在具体操作中，可由审判人员对当事人的起诉状及证据进行审查，对符合《民事诉讼法》第189条规定的债务类案件可由审判人员决定采取督促程序处理。对因债务人异议导致督促程序终结的，该案可直接转入诉讼程序，无需当事人另行起诉。
（二）明确督促程序的适用范围
我国民事诉讼法对督促程序的适用范围未作具体明确的规定，仅作了两条限制性的规定。《民事诉讼法》第189条规定：“债权人请求债务人给付金钱、有价证券，符合下列条件的，可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令：一是债权人与债务人没有其它债务纠纷的；二是支付令能够送达债务人的。” 这一规定说明督促程序的适用具有特定性，仅限于债权人请求给付金钱和有价证券，债权人在给付金钱和有价证券之外的其它代替物和行为的请求不能适用督促程序。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干意见》第215条又将有价证券明确规定为“汇票、本票、支票以及股票、债券、国库券、可转让的存款单等。”司法解释将原来法律条文中较为笼统的内容明确化，对司法实践更具有可操作性。尽管如此，司法实践中对债权人与债务人“没有其它债务纠纷”等的理解不同，使支付令的受理范围较为混乱，各地把握的可申请支付令的案件范围宽窄不一，因此，有必要在我国《民事诉讼法》或相关司法解释中，进一步规范支付令的适用范围，明确界定适用督促程序的债务案件的范畴，明确界定一般债权债务与合同法律关系，界定普通程序、简易程序与督促程序案件的适用标准，从源头上解决适用督促程序案件范围混乱的问题。
（三）合理确定支付令收费标准
民事案件一般有诉讼案件和非讼案件之分，而非讼案件与诉讼案件相比，往往具有较大的公益性。因此，在诉讼费用征收依据的确定方面，案件的诉讼性与非讼性无疑应当成为确定诉讼收费标准的重要依据。一般来说，非讼案件采取计件低额收费制，而诉讼案件则采取按标的额大小收取案件受理费。督促程序的案件则属于非讼性的案件。督促程序因债务人异议而终结,申请费由申请人负担,债务人未提出异议的,申请费由债务人承担。这里主要讨论的是申请费的收取标准和申请费的负担两个问题。
关于申请费的收取标准，现行法律就督促程序的收费标准，即比照财产案件受理费标准的1/3收取申请费。这种收费方式导致在审判实践中，对标的额比较大的债务纠纷，办案人员往往为了追求经济效益情愿放弃简便的督促程序而要求债权人按其它诉讼程序起诉。这显然削弱了督促程序在民事、经济审判中的功能。督促程序作为现代型的非讼程序，区别于传统意义上的非讼程序。它对司法资源的耗费较少，相应地国家也应少收费用。从大陆法系一些国家民事诉讼法的相关规定来看，其受理费原则上比照一般财产性案件计收，但同时考虑到督促程序的'性质及其手续的简便性，征收标准低于一般财产案件。如日本诉讼费用法中对该类案件，其手续费与起诉手续同样计算后按得出金额减半缴纳。目前我国法院财政尚未达到由国家统一拨款，诉讼费仍然是法院补偿办案投入的一个主要经费来源，督促程序案件申请费的收取，的确不符合当前形势要求。督促程序在进行了与诉讼程序的衔接改革之后，可吸收和借鉴日本诉讼费用法的规定，比照一般财产性案件，减半收取督促程序的申请费用，提高基（www.Lw61.com 毕业论文参考网收集整理论文）层法院对督促程序的认同性和适用的积极性，保障督促程序适用的顺畅。或者，也可以根据各地的经济发展情况，全国统一制定一个基本标准幅度，由各省、市、自治区高院根据本地实际在此幅度内规定本省、市、自治区的具体标准。
关于申请费的负担，笔者赞同学界比较一致的意见，即督促程序因债务人异议而终结后一概由申请人负担的规定不尽合理，而应当分别不同情况处理。第一种情况，在债务人的异议使支付令失效后，如果债权人没有补交诉讼费，使后续的诉讼程序无法启动，那么申请费只能由债权人负担；第二种情况，在债务人的异议使支付令失效后，如果债权人补齐诉讼费，由督促程序直接进入后续的诉讼程序，那么申请费与其它诉讼费一并处理。因此，诉讼费由败诉当事人负担，体现了诉讼费用的制裁作用，是我国诉讼费用负担的一般原则，也是世界各国决定诉讼费用负担的普遍做法。
（四）健全支付令异议审查制度
所谓债务人异议，是指债务人对支付令认定的事实和证据提出不同意见，并向人民法院提出自己不应当清偿全部或部分到期债务的行为。债务人提出异议是对债权人主张权利的一种抗辩。民诉法增设督促程序以来，其实施效果不佳的一个重要原因是立法对债务人行使异议权的条件限制的规定不够完善，致使债务人凭借无理的异议也能轻而易举地使支付令失效。
在审判实践中，债务人提出的书面异议大致有两种情形:一种是对债务的事实和应承担的责任提出异议，在此可称之为实体上的异议；另一种是对债务的事实和责任无异议，仅是要求延缓偿还债务，相对“实体异议”而言便是“形式上的异议”。2001年1月21日起施行的《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》第7条已对形式上的异议作了明确规定：债务人对债权债务关系没有异议，但对清偿能力、清偿期限、清偿方式等提出不同意见时，不影响支付令的效力。这对于防止债务人轻易使支付令失效、提高支付令的成功率均有积极意义。但是第7条的规定还不够全面。根据目前的法律规定，可以看出，债务人在法定期间有权提出书面异议，除对债务本身没有异议，只是提出缺乏清偿能力的不影响支付令效力外，无论其异议所持的理由是否充分，都不影响异议的成立。人民法院无须审查异议是否有理由，异议一经提出，就应当直接裁定终结督促程序。在审判实践中，债务人往往利用督促程序的这一特征，出于“有枣无枣打三竿”的心理，随便提出异议而终结督促程序，使督促程序显得苍白无力；甚至一些被申请人为拖延时间，逃避债务，故意提出不实的书面异议，徒增申请人诉累，浪费法院的人力、物力。[1]因此，笔者认为，有必要在保护债务人异议权的前提下，对债务人提出异议作出适当规范。首先，在法律中明确规定对于支付令的异议只进行形式审查的同时，债务人提出书面异议应提供必要的（www.Lw61.com 毕业论文参考网收集整理论文）证据材料，不能提供的视为异议无效；其次，应当对审查的内容进行充分严格地限定，规定只有在提出异议的法定期限已过、当事人不适格、债务人提出的理由和证据明显不成立、债务人承认全部债务却要求延期支付或分期支付这几种情况下才可以驳回异议。