《可再生能源开发利用促进法》对中国能源改革的意义

　　「内容摘要」能源是国民经济和社会发展的重要战略物资，中国要实现可持续发展的能源战略，必须实现能源发展方式的转型，即，能源供应要从简单的满足经济发展的需求转向保障需求与环境效益并重。可再生能源是中国在对传统矿物能源和核能进行利弊分析之后，作为第三种新型替代能源的选择。《可再生能源开发利用促进法》（草案建议稿）的出台，将中国能源战略、政策以法律形式加以确认，标志着中国能源结构改革进入新的阶段，对促进可再生能源开发利用具有重要意义。

　　「关键词」可再生能源，能源战略，能源立法，改革

　　一、中国能源立法的新举措

　　“可再生能源开发利用促进法国际研讨会”于2004年5月14－17日在北京全国人大会议中心召开，这次会议的中心议题是就我国《可再生能源开发利用促进法》（草案建议稿）的起草背景、涉及的国际经验等立法相关问题展开讨论分析，对政府建议稿进一步修改，加以完善（参见全国人大会议中心编制：《可再生能源开发利用促进法国际研讨会会议说明》。）。

　　在2003年10月15日召开的《可再生能源开发利用促进法》（草案建议建议稿）起草第一次工作会议上，“可再生能源开发利用促进法”就被列入全国人大2003年立法计划，委托国家发改委起草。起草小组及下设的顾问专家组和专题研究组于2003年12月上旬完成建议稿的第一征求意见稿初稿，2004年6月向人大环资委递交建议稿，2004年底前提交送审稿，2005年完成立法程序。

　　《可再生能源开发利用促进法》的制定是我国能源发展史上的重大举措，人大常委会调整了五年立法规划的项目优先顺序，加快了立法调研节奏以确保该法提前制定。为什么一部能源立法引起如此的重视，发展可再生能源对中国再生能源开发利用具有怎样的意义？

　　二、略显疲态矿物能源

　　人类利用可再生能源的实践很早以前就开始了，比如使用风磨、水车、水磨等利用风能和水能推动的生产劳动工具。进入工业化生产时代，人类对矿物能源的利用超过了可再生能源，尤其是两次工业革命大大地推动了人类对于化石燃料的开发和利用，两次能源转变确定了目前世界的能源供应结构。

　　第一次能源转变改变了人类长期以来依靠自然能和人畜力来获取热、光和动力的作法-以煤炭为燃料的蒸气机出现后，到1920年煤炭占世界商品能源的87％，基本取代了非矿物质能源。第二次工业革命带来的电能和内燃机同时开启了第二次能源转变的序幕，石油自1859年起登上世界能源的舞台（这里是以1859年美国人在宾夕法尼亚州打出世界第一口21米深的油井为近代石油工业的开始的标记。），大约经历了100年，到1959年世界石油消费比重提高到50％（1920年为20％），而煤炭消费的比重降至48％，石油、天然气成为全球的主导能源。（朱成章：《世界能源的未来》，载《中国电力》2003年第9期。）

　　21世纪正处在第三次能源大转变时期，一般认为1973年中东危机触发的第一次世界石油危机，可作为第三次能源大转变的起始点，这次石油危机不仅严重地影响了当时世界经济的发展，也使人们对21世纪世界能源供应预测蒙上了悲观的阴影-认为“石油将在三、四十年内告罄，天然气也只能维持60年左右”。（朱成章：《世界能源的未来》，载《中国电力》2003年第9期。）然而，虽然对矿物能源的消费有增长的趋势，然而这种增长却是缓慢的（根据国际能源署（IEA）最近出版的《世界能源展望》（2002年版），它对世界能源需求预测至2030年。世界一次能源的需求量2000年为9179Mtoe（下均同），到2030年增加到15 267 Mtoe，增长66.33%；世界终端能源消费量2000年为6032Mtoe，到2030年增加到10080Mtoe，增长67.11%.）。到今天为止，20世纪70年代预计的世界资源短缺并没有出现。随着技术和经济的发展，能源资源的基础还将不断扩大。由于矿物能源储存量（常规及非常规）的新发现，以及对它们的可采性做出的广泛的评估，都认为21世纪经济发展不会受到能源资源短缺的限制。矿物燃料的储量达到13000亿吨，而矿物燃料的总资源量达到50000亿吨，至少供人类使用100年是不成问题的，在21世纪绝对资源量不会短缺。（WEC（World Fixity：_ Council）， IIASA（Inter-national Institute tl>i Applied SystemsAnalysis）。 Gloliail Energy Perspectives to2050 and Beyond.）有可能整个21世纪还是矿物能源为主的世纪，能源前景光明。

　　“意想不到的情况总会发生，你最好做好准备。”这句由英国前首相撒切尔夫人提出的撒切尔定律反映了世界能源在短期不会出现供应危机的大前提下，一些国家在能源问题上已经未雨绸缪地积极寻找对策，推动本国能源生产和消费的转型。这是因为经过多年的实践，传统的矿物能源在生产和消费中存在的诸多弊端暴露无遗：首先，矿物资源地理分布是不均衡的，导致能源需求和能源生产在地域上分布不一致，以石油为例，随着时间推移，石油出口地区越来越集中在中东地区，而石油需求地区分布越来越广泛，供应链也越来越长，很多发达国家（如美国）和发展中国家（如中国）每年都需要进口大量的石油。这种依赖进口的石油供应极易受政治、外交、军事等因素的影响而受到限制，影响一国经济发展和能源安全（以美国为例，1973年中东石油危机使美国的石油和燃气价格全面上涨，能源价格平均增长了四倍。）。其次，在矿物能源的生产消费过程中不可避免地要排放有害物质，产生环境问题，人类长期使用矿物燃料已经对环境造成了严重的破坏。

　　所以，身处21世纪能源大转变的十字路口，面对已经略显疲态的矿物能源，各国必须做出抉择，培育新的能源结构，开发出可以替代矿物能源的新型的能源-各国面临两个选择：核能和可再生能源。

　　三、止步不前的核能

　　核电在20世纪80年代增长了140%；而在20世纪90年代却停滞不前，从1990年的3.28亿千瓦增加到2000年的3.48亿千瓦，10年中只增加了2000万千瓦，10年总增长率为6%.2001年核电装机容量增加了300万千瓦，总装机容量超过3.5亿千瓦。2001年仅有俄罗斯一座新的反应堆并网发电，使世界总的反应堆数量达到了436座。（蔡芸：《21世纪：新能源的新世纪》，载《经济工作导刊》2003年第4期。）2001年是第一次既无新的反应堆开始兴建，也无反应堆被永久性地关闭的年份。2001年美国政府和核电工业部门开始谈论“核电复兴”。2001年5月17日，美国总统布什颁布新的美国核能政策，指出“应该发展清洁的、资源无限的核能”，能源政策提出“把扩大核能作为国家能源政策的重要组成部分，并提出促进核能复苏和发展的一些具体政策”。（江红：《小布什政府能源政策初探》，载《国际石油经济》2001年第7期。）2001年1月底，俄罗

斯原子能部副部长尼克马图林说：“位于俄罗斯欧洲地区不久将面临电能短缺危机，政府唯一的解决方案是修建新的核反应堆”。（熊本和：《世界核电的现状和未来》，载《国防科技工业》2001年第4期。）为防止潜在的能源危机，俄罗斯计划在2020年前修建40座核反应堆。但自“9.11”事件后，美国在已有的反应堆四周布置了武装力量，给这种愿望泼了冷水。甚至国际原子能机构也认为，保护核电站免受空中袭击几乎是难以做到的。西欧大多数国家官方已停止新核电的发展工作，比利时重申其关闭核电站计划，德国政府和核电产业部门已正式达成协议，逐步关闭现有的反应堆。瑞典因不能获得替代电力而推迟了2003年关闭一座核电站的计划。在日本，由于青森县地方的反对，计划中的一座核电站“暂时停建”，日本正兴建的核电站有4座，还有2座处于兴建前的安全审查中。包括阿根廷、巴西、印度和罗马尼亚等国都在继续讨论重新开始搁置核电计划书订购新的核电设备，但所有讨论都没有一项开工计划。在“9.11”事件后，确实许多国家都在重新评价核电发展问题。中国目前虽然核能发电较先进国家仍有较大差距，（西欧150座核电厂所生产的电力占该地区电力供应的30%，北美118座反应堆提供了美国20%、加拿大12%的电力供应。中国发展核电起步于20世纪80年代，目前我国核电的运行机组已发展到7台，装机容量540万千瓦，在建4台机组，2005年前投产使用，届时核电总装机容量将达870万千瓦，占全国总发电量的3%左右。）但考虑到核能建设需要相对安定的国际政治局势作为保障，在恐怖主义阴影不散的今天，核能对于中国不是最安全的选择。

　　四、充满生机的可再生能源

　　可再生能源是传统煤炭、石油、天然气等化石类不可再生燃料的对称，是指在自然界中可以不断再生，就像风，是可以永续利用，取之不尽、用之不竭的资源。它对环境无害或危害极小，而且资源分布广泛，适宜就地开发利用，它主要包括太阳能、风能、水能、生物质能、地热能和海洋能等。（按照国际上通行的分类，可再生能源分为三类：大中型水电；传统生物质能；新可再生能源。新可再生能源包括太阳能、风能、现代生物质能（指沼气、气化、乙醇、生物质能发电等）、地热、太阳能、小水电。这里的“可再生能源”，指的就是其中的“新可再生能源。”）

　　可再生能源与矿物能源相比，优势是显而易见的：首先，虽然矿物能源的储量可以保证人类未来一段时间的需要，但是其总量不会增加，用一点少一点，而可再生能源只要开发利用合理，就能保证持续的能源供应。其次，就储量而言，可再生能源分布广泛，资源量巨大。全球每年技术上可获取的'生物质能源的资源潜力相当于65亿吨标准煤，相当于2001年世界能源消费量的50％，全球陆地风能资源总量约为53万亿千瓦时，相当于2002年全球发电量的2倍，加上海上可利用风能资源，全球风能资源总量超过200万亿千瓦时。太阳能是地球上分布最广泛的可再生能源，每年陆地上太阳辐射能量约为27万亿吨标准煤，是目前世界能源消费总量的2000多倍。（李俊峰、王仲颖、梁志鹏、时景丽：《我国未来可再生能源开发利用的战略思考》，载《中国能源》2004年第3 期。）水能资源蕴藏量大，是目前能大规模开发、经济地提供电力的可再生能源，全世界技术上可开发的水能资源约15万亿千瓦时。另外还有大量的潮汐能、波浪能等海洋能资源。第三，可再生能源是清洁的能源，生产消费过程中很少或基本不产生矿物燃料生产消费过程中引发的环境问题。

　　可再生能源相对于矿物能源虽然起步较晚，但是发展迅速。可再生能源利用方面当前主要集中在风力发电和太阳能光伏电池方面，近几年都以年增长30%以上的速度向前发展。风能是世界上利用率增长最快的一种能源，2001年底，世界风力发电装机容量达到2480万千瓦，比上一年增加37%，目前每年所增加的风力发电装机容量已达到全世界水力发电每年所增加的容量，是2001年核电所增加容量的4倍。目前欧洲拥有世界风力发电容量的70%以上，主要是由于强有力的法律支持，促使风力发电在德国、西班牙和丹麦的大发展。德国2001年增加风力发电装机260万千瓦，总装机容量达870万千瓦，占世界风力发电容量的1/3，目前风力发电提供的电力占德国电力的3.5%，政府已宣布到2025年将这个比例提高到25%，同时逐步取消核电产业，目前核电占德国电力的30%.西班牙已成为欧洲第二风力发电大国，2001年增加110万千瓦，总容量达334万千瓦，风力发电估计占电力总量的3%.2001年美国重新恢复了风能大国的地位，所增加的风力发电容量为170万千瓦，但还落后于德国，屈居世界第2位。（可再生能源开发利用促进法国际研讨会会议文件之四：《可再生能源立法欧洲考察报告》。）

　　20世纪90年代以来，太阳能电池的应用也迅速增加。据对制造厂商的调查，直接将阳光转换成电力的光伏（PV）电池的产量在2001年超过了39万千瓦。太阳能电池以36%的年增长率增长，使2001年成为增长率在30%以上的连续第4年。目前世界上所安装的140万千瓦的光伏电池，相当于一座大型燃煤电站的规模，其发电量不是全世界发电量的1%.但如果按目前这么快的速度持续增长，在今后30年内光伏电池将成为全世界的重要电源。（国家发改委能源局可再生能源和农村电力处：《国际可再生能源发展现状和趋势》，载《中国创业投资与高科技》2004年第1期。）

　　五、可再生能源在西方发达国家的发展概况

　　可再生能源在西方发达国家中得到了极高的重视，发展非常迅速，而且不同国家在发展可再生能源时根据各自的能源状况，选择了适应本国情况的发展战略和政策。美国领土面积广阔、能源储备丰富，但中东石油危机迫使美国政府不得不对美国国家能源安全给予高度重视，主要是采取措施改变能源结构，促使能源供应多元化。联邦政府把发展可再生能源直接纳入国家发展计划，建立了综合的联邦能源计划，来应对当时和今后的能源供应问题，包括研究开发、鼓励私人投资、信息传播和市场激励等措施。澳大利亚发展可再生能源的推动力主要源于环境保护。首先，与美国不同，澳大利亚国内煤炭资源异常丰富，能源安全并不是政府发展可再生能源的主要动因，而保护生态环境才是澳大利亚政府大力发展可再生能源的出发点：二是提高高峰用电的供应量；可再生能源已经成为欧洲大多数国家能源多元化的战略选择，为此欧洲大多数国家已经和正在制定新的可再生能源发展目标，一般是“到2010年达到10％，2020年达到20％，2050年达到50%以上，使可再生能源逐步发展成为替代能源，而不是补充能源”。（可再生能源开发利用促进法国际研讨会会议文件之四：《可再生能源立法欧洲考察报告》。）同时，近十年的发展经验表明，这些目标是可以实现的。例如，西班牙、德国等已经超额完成了预期的目标。实现这些目标既可解决能源不足的压力和约束，减少能源进口依赖，也可消除环境污染造成的政治影响和经济压力，调整能源布局、结构，保证能源安全，同时形成可再生能源的高科技技术和新型产业，扩大就业，尤其重要的是可以在国际舞台上打“绿色能源”的政治牌，取得一石几鸟的效果。

　

　可再生能源的快速发展反映了以上几个国家能源政策的改变，能源政策要靠法律法规的形式予以确立和巩固。具体分析各国在制定有关可再生能源法律法规方面，有几个立法基本点和目标：一是改善环境，应对气候变化的挑战，如澳大利亚，而欧盟成员国还要完成欧盟指令给各国规定的提高可再生能源电力消费的比例，如德国、西班牙和英国；二是减少对进口能源的依赖，调整能源结构，促进国家的能源安全，如美国；三是推进相关产业和技术的发展。

　　六、发展可再生能源对中国的重要意义

　　从世界社会经济发展的历史和现状看，能源问题已成为社会经济发展中一个具有战略意义的问题。能源的消耗水平，已成为衡量一个国家国民经济发展和人民生活水平的重要标志。中国要实现本国的能源安全、实现可持续发展必须考虑制定符合本国能源状况的能源战略和政策，并且以法律法规形式加以确立。我国《可再生能源开发利用促进法》（政府建议稿）中提出了针对我国能源问题的立法基本点和目标，对促进我国可再生能源开发利用有着重要意义：

　　1、发展可再生能源可以改变我国矿物能源储量不足、能源结构不合理、能源分布不均衡的现状。

　　截至1996年底，我国煤炭可采储量约为1145亿吨，按1996年我国煤炭产量14亿吨计，储采比为82，即煤炭还可开采82年。我国石油可采储量大约为22亿吨，储采比为14.我国天然气剩余可采储量约为7000亿立方米，储采比为35.（《中国能源问题与可持续发展》（PDF版），载中国21世纪议程管理中心网（www.acca21.org.cn）。）据英国石油公司编制的《世界能源统计评论》（1998年6月）报道认为：以煤炭为主的少数国家，其煤炭储采比很高，波兰为209，南非为225，印度为212；年煤炭产量比较大的国家，其煤炭储采比也很高，美国244，澳大利亚327，加拿大110，巴西在500以上。从上述数据对比来看，我国能源资源储量是有限的。特别是优质石油能源资源短缺，是我国能源供应最突出的问题。（世界2001年石油、天然气和煤炭的产量和消费量最大的10个国家中，中国石油产量占世界第7位，而石油消费量占第3位-引自BP Statistical Review of World Energy June 2002.）

　　长期以来，中国的经济发展是以以煤炭、石油为主的传统矿物能源为保障的，七十年代以来，煤炭占我国一次能源消费的75％左右，目前仍高达66％左右，（资料来源于国家发展计划委员会宏观研究院网（www.amr.gov.cn）。）这种能源结构特点，在全世界是很少有的，以煤炭为主的能源结构导致能源利用率低，经济效益低下。

　　我国煤炭资源的64％集中在华北地区，水电资源约70％集中在西南地区，而能源消费地区主要分布在东部经济较发达地区，因而，“北煤南运”、“西煤东运”、“西电东送”的不合理格局尚要长期存在，并使能源输送环节中的建设投资增大，能源输送损失增多。

　　相比而言，我国可再生能源资源丰富，分布广，我国小水电资源的开发量为1.2亿多千瓦，风力发电资源超过10亿千瓦，生物质能资源超过6亿多吨标准煤，太阳能资源在大多数地区可利用价值也非常高。可满足发电、供气、供热、制取液体燃料等多种用途，可替代煤炭、石油、天然气等多种能源，目前的开发利用量与其资源量相比还只是冰山一角。（可再生能源开发利用促进法国际研讨会会议文件之二：《关于（政府建议稿）的编制说明》。）我国小水电、风力发电、太阳能热水器已经是成熟技术，可较大规模地提供能源或代替化石能源，其它可再生能源也显示出良好的发展前景。因此通过大力发展可再生能源，代替煤炭，弥补石油、天然气的资源短缺，是我国长期能源发展战略和近期能源结构调整的重要选择。

　　2、可再生能源开发利用可以解决能源开发利用中引发的较严重的环境问题。

　　矿物能源的生产和消费是大气污染物的主要来源，目前我国约90％的二氧化硫和氮氧化物排放来自能源生产和消费。二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、烟尘等大气污染物造成的酸雨、呼吸道疾病等已经严重威胁地区经济发展和人民生活健康。即使我国实现以能源消费翻一番来保证经济翻两番的目标，能源消费总量仍要增加15亿吨标准煤。如果未能有效调整能源结构，煤炭消费量将增加约10多亿吨标准煤，其所造成的环境污染和生态破坏的压力是十分沉重的。特别是对山西、陕西、内蒙古等煤炭基地，环境污染和生态破坏本已十分严重，其带来的环境威胁将更加严峻。因此，控制煤炭消费过快增长，提高天然气、水电、核电、可再生能源在能源消费中的比例，是环境保护的必然选择。

　　减排温室气体是全球环境保护和可持续发展一个重要问题。从长远来看，我国需要通过降低化石能源在能源消费结构中的比例等措施，承担与自己国际地位和经济发展水平相适应的国际义务。可再生能源是国际公认的清洁能源。因此，从减少气候变化问题国际压力的角度出发，我国也应加大可再生能源的开发利用速度。

　　3、发展可再生能源要有助于我国全面建设小康社会。

　　目前，我国8亿多农村居民的50％，仍然依靠直接燃烧秸秆、薪柴等生物质能提供生活用能，不仅造成严重的室内污染，危害人体健康，影响生活质量，还造成植被破坏，威胁生态环境。全国还有约2万个村，约800多万户、3000多万人口没有电力供应，远离现代文明。同时，随着部分地区农村经济发展和收入水平的提高，农村生活用能中商品能源比例不断上升，对化石能源需求加大，秸秆等废弃物严重过剩，随地焚烧，带来了严重的环境污染。因此，解决偏远地区居民基本电力供应，逐步实现农村居民生活用能的优质化和清洁化，逐步采用新技术开发利用可再生能源，特别是促进生物质能源的优质化利用，对农村建设小康社会、减轻常规能源供应的压力，具有重要的现实意义。

　　4、发展可再生能源要开拓新的经济增长领域。

　　开发利用可再生能源，主要是基于当地的人力和物力，对促进地区经济发展具有重要意义，同时，快速发展的可再生能源产业也是一个新的经济增长领域。目前，国际上太阳能光伏发电、风力发电的年增长速度达30％以上，我国太阳能热水器的年增长速度也达到20％以上。发达国家和部分发展中国家已把发展可再生能源作为占领未来能源领域制高点的重要战略。据欧盟预测，到2020年，欧洲仅风力发电就可带来180万个就业岗位，年市场额达750亿欧元（约折合人民币7200亿元）。我国可再生能源的发展也将拉动制造业等行业的经济增长，带动农业生态建设，巩固封山育林和退耕还林成果，促进就业和边远地区脱贫致富。

　　中国人民大学法学院·王欢