土地制度改革范文第1篇

第一，土地所有制怎样确定

有的学者提出，中国的土地应当私有化，特别是农民的耕地和宅地应当私有化。实际上这种主张除了我国经济制度方面的不可行外，操作中因土地的历史归属权追索成本和复杂性，也是不可行的。那么，剩下的两种办法，一是修补和改良目前的两种土地所有制。在农村，继续实行土地集体所有制，但强调农民的《土地承包法》，再延长农民的土地承包期；农村土地征用为国有城市建设用地时，公益性用地，政府征收为国有后使用；商业性用地，国家征购后，再公开竞价出让给用地商，或者直接进入建设用的市场。但是，要提高征收和征购的补偿标准。二是土地的集体所有制，将目前的集体所制土地改变为国有土地。但是，农村土地，农民目前现在承包的耕地、林地、四荒等和农民的住宅用地，999年归农民使用，农村社区公共用地，也归农村社区居民公共使用，期限为200年。

实际上，除了广东沿海特别发达地区的农村，其土地股份合作制方式的新的土地集体经济有存在的意义外，广大农村传统意义上的土地集体所有制度弊多利少。一是土地集体所有制实际上沦为村委会和村支部所有制，一些地方甚至为村长所有制，导致村长暗箱操作，卖买土地，谋取私利；二是村里以地为由，摊费入亩，成为加重农民负担的基础；三是农村土地集体所有，对农村妇女的土地权益形成极大的损害，出嫁外村的妇女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦离婚，则土地全无；四是农村集体土地实际上成了政府征用土地的二传手，由于村支部一定程度上是上级党政组织任命的，许多地方，即使当选村长也与乡镇政府的认可不认可有关。因此，在政府低价征地时，村组织不但不能起保护农民利益的作用，甚至成为损害农民利益的工具。

因此，我认为，全部土地国有，农民耕地和宅地999年属于农民使用，是解决中国土地诸多问题的最好方式。目前，土地私有化的建议在制定法律和政策时，一般不会被考虑。然而，关于土地继续实行目前的两种所有制和将农村集体所有制统一为国有制的争论较为激烈，政府在短期内考虑的复杂性，可能会向着修补和改良目前土地管理体制的路径推进。但是，修补和改良的方式不可能从根本上解决问题，而且会产生新的问题，不如一揽子解决，总体成本较小。在10年后，全部土地划一地改革为国有土地的改革可能性是很大的。

第二，土地的使用年期到底应当定为多长

当土地为私有制时，不存在国有和集体出租意义上的土地年期问题。因为土地如果有产权，则永远为土地所有者使用；如果土地所有者将土地租出去，租期多长，则是土地私有者与租用者之间的契约，国家和集体用不着管。但是，当土地是集体所有和国有时，土地的使用年期，则成为一个重大的问题。因为，土地的使用权要使用和交易，当一块土地的使用权年限越长时，这块土地的使用和再转让价值就越高；反之，使用年限越短，其价值就越低。为什么虽然规定农民的承包土地可以转让，但实际成交的较少呢？就是因为承包期太短，我购买了你的土地，投资几年都可能收不回来，土地的使用就到期了。所以，卖的人，不赚钱；买的人不合算。再如，城市里的房地产开发土地，期限为50年，当房屋到期后，国家还能收回土地吗？目前深圳就发生这种问题，即当初政府出让给房地产商的年限为20年，房地产商盖好房子卖了之后，就与土地的年期无关了。但是，政府能收回土地吗？能再出让一次吗？实际上住在房子里的居民是买不起的。因此，在我国，不论是农村农民的耕地和宅地，还是城市里的企业和居民住宅用地，年期都太短。我认为，根本上解决问题，城市居民的住宅楼等用地，农村农民的耕地和宅地使用年期应当为999年，企业用地一般应当为99＋99年。不论怎样，目前的使用年期，时间太短，应当延长。改良的办法：农村耕地和宅地，使用年限为150年；城市居民住宅等用地，使用年期为100年；而企业用地，一般的年期延长为70年。

第三，农村集体土地是不是可以直接进入建筑等用地市场

如果土地所有制度进行改良的改革，则需要讨论的一个问题是，农村集体土地是不是可以不通过国家征用，直接进入建设和各种用地市场？实际上，目前的许多乡镇企业用地，农村开发住房用地，有的乡镇已经被城市建设所包容，这些企业没有通过征用程序已经用地多年，若将其改为国有用地，让企业和住户再交一次出让金，实际是不现实的。对于农村耕地等集体用地，怎样进入建设用地市场，有着两种意见：一是农村集体用地必须先征用为国有土地，再由政府出让给用地商。二是农村集体土地可以直接进入建设市场，用不着先征用为国有土地，再由政府进行出让。我认为，先征用为国有土地，再出让给用地商的方式是违背宪法两种土地所有制精神的做法。既然集体土地和国有土地是两种土地所有制，那么集体为什么不能直接出售和出租自己的所有物－土地呢？比如，农村集体如果要出售自己生产的粮食，是不是先要由政府收购，再由政府卖给用粮者呢？因此，我认为，从所有权的法理上讲，要么将农村土地全部收归国有，国家可以收购其年期使用权，再将使用权出让给其他使用者；或者让农村集体土地直接进入建设用地市场，政府不应当再在中间干涉交易。现在的问题是，虽然农村土地属于集体所有，但是，政府从集体征用后，再卖给用地商，一般是将征用价格压得较低，出让价格又较高，政府在中间赚了很大一笔钱，有的城市政府倒卖倒买土地所赚的钱成为城市的第二财政。如果是这样，还不如将农村土地全部国有，政府的这种操作方式还名正言顺一些。如果不能国有，则农村的集体土地应该可以直接进入用地市场。

第四，土地怎样交易和价格如何确定

土地的交易应当通过市场来分配，出价最高的，应当是土地的受让者。而价格应当由供求来决定，需求特别旺盛地段的土地，价格就应当高一些，而需求不旺地段的土地价格就应当低一些，而不应当由政府操纵土地价格。土地的出租，也应当由市场来确定。政府不应当干预土地出租市场的租价水平。

政府需要做的事情是，对土地价格和出租租金水平较高的，征收土地交易和出租增值税，否则土地卖者和出租者就获得需求过旺形成的暴利。关键是，土地的交易不能一对一协商，而是要公开透明竞争，只要土地买家是理性的，竞争价格是市场最合理的价格。但是，土地出租则要区别对待，主要是土地产权明确的前提下，土地所有者和使用权所有者，以其收入最大化来出租土地，在多个需求者出价的情况下选择的租用者，出租价格就是合理的。但是，不排除农村土地集体所有时，村长为了自己的私利，将土地低价出售或者出租给用地者作用，从中谋取自己的利益。因此，如果农村土地不能国有化的情况下，村民公开监督，是非常必要的。

第五，土地在宏观上如何管理

1994年的宏观调控，实行了土地和信贷双紧的政策，这在特殊情况下，不失为一种宏观调控的举措。但是，只要实行市场经济体制，在任何国家里，土地部门不能成为宏观管理部门。因为土地是一种生产要素，它要象资金、劳动、原材料等一样随着市场的调节而自由在用地企业和其他用地者之间配置，不可能高度集中管理起来。

土地的宏观管理最主要的有这样两项。

土地制度改革范文第2篇

土地，是人类生存的基础；农村土地，是以农业生产为主要内容的农副产品生产基地；中国农村的土地，则是以分散经营为主要内容的，半商品化的，总体生产水平不高的农副产品生产场地。在这片土地上养育着十多亿中国人，这是一个不小的功绩。然而，却又存在着农村可耕面积逐年递减，土地质量蜕化，农业整体效益不高等方面的问题。要解决这些问题，就要着力进行农村土地制度改革，就要认识改革的盲点，分析改革的难点，探寻改革的亮点。

盲点

中国的经历了打土豪，分田地阶段，互助合作阶段，阶段，联产承包责任制阶段。除了在阶段出现了一些问题以外，应该说，每一次，都提高了劳动生产率，提高了土地利用和再利用的价值，人们在充分利用土地资源方面还是想了很多办法的。然而，在土地制度改革中有些深层的问题却从未涉及，有些问题虽然涉及到了却很少有人去探讨和发掘。例如土地的物权问题、未来利润分配问题、土地雇工问题等。这些看似简单的问题，如果不认真予以研究并思考相应的对策，将有可能成为土地制度改革的拦路虎。

1、土地的所有权问题。《土地法》规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”集体是什么，边界不清楚。由谁来代表集体拥有土地所有权呢？所谓集体所有，在许多地方实际上就是村干部所有。是由村干部说了算。国土资源局是为国家管理土地的专业部门，可他们对于全国农村土地的管理权却十分有限。他们必须在党和政府的领导下开展工作。当地方党政领导为了创造政绩，以促进地方经济的发展为借口，强行要求土地管理部门批拨土地的时候，他们不得不执行；当村干部们不适当的使用集体所有的土地的时候，他们制止的手段又强硬不起来。中国是一个用中央集权制统治的国家，国土资源部门是中央的直属企业，对于土地管理有着绝对的权威，那么，滥批滥建滥占耕地的问题为什么还会屡禁不止呢？究其原因，还是土地的所有权不明晰。国家管理土地的权力有限，地方政府则在不断地分割着国有土地，在悄悄地蚕食可用耕地，在慢慢地扩大地方在土地上拥有的那部分权力。国有土地和集体土地的所有权应该怎样划分？是促使土地的所有权逐步上升，还是任其不断下滑？这是土地制度改革中的重要看点。长期困绕着人们的土地所有权不明晰和使用权不规范的问题，是基层干部对现行法律和政策理解有偏差而执行不力，还是农村土地制度设计本身有问题呢？

2、土地未来利润的再分配问题。在高额利润的诱导下，房地产愈炒愈热，占用耕地的矛盾也越来越突出。特别是在一些中小城市，开发商所建的商品房一般不会超过七层，中间还要有绿化带和花园，占用了大量的耕地。按照有关规定，土地征用费和青苗费都是一次性的，很多农民失去了土地之后，得到的补偿是有限的，青年人还可以外出打工糊口，老人和孩子的生计就成了一个不好解决的问题了。随着房价的不断上涨，房地产开发商和购买新房的住户他们所拥有的房产是在不断地增值，可是土地被征去了的农民的疾苦是没有多少人去关心的。由谁去给失去土地的农民讨回这个公道呢？是维权部门，还是地方政府？难道就不能采取一些办法，将土地的未来利润逐年返还一部分给农民吗？这是土地制度改革中不容忽视的一个重要问题。

3、土地耕种的客体问题。在农村，土地承包人是耕种土地的主体，承包人雇佣的短工或者可以称之为土地耕种的客体。在联产承包责任制实施之初，就存在着有的地方人多田少，有的地方田多人少的问题，加之近年来，外出打工的人员越来越多，有些田地比较多的农户，在农忙季节实在忙不过来，就偶尔雇请一些短工。刚开始，只是在插秧和割谷时请一两个工，每日的工价也只有20元左右。随着建筑业工价的上涨，有些农民工觉得从千里之外回家忙双抢不值得，因而宁愿花钱雇工。雇佣工所从事的农活由插秧、割谷拓展到了整田、打场等活路，工钱也由20元涨到了50元以上。从当前的情况看，农田承包者雇佣短工，雇主极大地减轻了劳作强度，被雇者也获得了较大的利益。双方各得其所。这种农民花钱买劳力的办法，地方政府虽然说没有明确表态支持，但是也没有人反对，等于是默认了。有些村干部甚至也加入了卖工的行列。问题是中央政府怎样看待这个问题，如果支持农民以换工的形式相互打工，各自以协商的方式取得劳动报酬，那么，对于下一步深化土地制度改革将会有一定的帮助和促进作用；如果限制或者制止农民用劳动力在农田里挣钱，那么，将会加大的难度。尽管外出打工已经不是一件什么新鲜事了，尽管靠劳动赚钱被认为是取得合法收入的有效途径，尽管没有人拿剥削和被剥削说事了，可是，有些人仍然对农村出现的短工或者是长工心存介蒂。这不仅是一个认识问题，而且关系到农村土地能不能在高价位运作和如何发挥土地的最大效益的问题。

难点

对能否顺利地推进农村土地制度改革，很多人缺乏信心。与此同时，下面几个问题又不同程度地增加了改革的难度。

1、土地的质量蜕化难抑制。土地，有着自我恢复和自我保养功能，任由你如何践踏它，只要你能按季节播种，地里总是能长出庄稼来的。然而，土地沙化、盐碱化和水土流失的问题却不得不令人十分担忧。由于人们曾一度忽视了防护林的重要性，毁林问题在一些地方十分猖厥，由过去的人逼沙退变成了现在的沙逼人退；由于一些地方只注意了工业的发展速度，而忽视了废水对耕地的污染，因而使得一些地方耕地的盐碱化程度不断加深；由于对植被的破坏和不合理的土地开发，因而使得在一些地方水土流失依然比较严重。土地的质量，决定着土地的价值，决定着人们的生存方式，决定着中国的未来。

2、土地的耕种面积难扩展。一方面城市建设的步伐在不断地加快，城市建设占地以惊人的速度在积极地推进着；另一方面，国家为了加强环境保护，有计划地实施了退耕还林、退耕还湖、退耕还草等环境保护策略。这就使得农村的可耕种面积越来越少了。土地，作为一种资源，可以采取多种方式开发利用，种植农产品虽然不是土地利用的唯一方式，但是，农产品却是人们生存中的必要劳动产品。没有了耕地，人们如何生存？没有了耕地，以什么为基础改革？没有了耕地，怎样去描绘中国的未来呢？看着一座座新建的城市拔地而起，一条条宽阔的马路上行人如织，一幢幢商品房美丽而宽敞，看起来确实令人赏心悦目。可是在这些繁华背后隐藏着多少付作用呢？对于这个问题却很少有人去过细思考和认真分析。这不能不是人们生活中的一个重大缺憾。

3、土地的作价标准难统一。同样是国家公有的土地，城区和城乡结合部的土地使用权可以作价变卖，而农村的土地却不能变卖。城市越大，地价越高；地域越偏僻，地价越低。按说城乡的每一寸土地都属于国有土地，都应该由国土资源管理部门统一登记造册，统一管理，统一作价。地价，作为衡量土地价值的尺度，不应该对比较偏远的农村土地另眼相看，不应该在土地政策上把农村土地看成是另类，不能限制农民有偿出让土地的使用权。

4、土地的规模效益难实现。联产承包责任制，既是一种土地分配方式，也是一种利益分配方式。它较之一大二公的制度有了很大的进步，较好地体现了多劳多得的分配制度，极大地调动了农民种田的积极性。后来，农村又推行了以双层经营为内容的农村经济体制改革，可是，这项改革没有见到什么成果就销声匿迹了，再往后，农村的各项改革就基本停滞了，农民的负担却是在逐年增加，有些地方的农民已经到了不堪负重的地步。新一届党中央的领导班子上任以后，采取了免税、减赋、直补等办法，调整了国家、集体和农户的利益分配关系，从而使农村这块即将冷却了的土地又火热起来了。但是，这种靠政府反哺而维持的低效益生产还能维持多久呢？单家独户的分散经营能不能成为中国式的长期经营模式呢？要提高农业的整体效益，走规模经营的道路，又如何保证耕者有其田呢？这是长期困绕着人们的重要问题。也是农村土地制度改革的重大难题。这个难题不突破，改革就无法破冰前行。

是敏感的，也是艰难的。难就难在人们对一些看似简单而又不得不认真对待的某些具体问题的认识上。如果我们能认识到地价问题、土地的质量问题、土地的效益问题的重要性，并去着手一件一件地解决这些问题，也就能够比较顺利地推进了。

亮点

当前的，既没有上个世纪五六十年代“早日进入共产主义”的那种狂热，也没有联产承包责任制时“完成国家的，留足集体的，剩下的全是自己的”那种少得不如多得的冲动，更没有土地革命前“身无遮寒衣，家无隔夜粮”的那种逼迫。那么，农村土地制度改革是不是可以放弃呢？当然不能。如果不进行改革，滥占耕地的问题就会越来越严重，可耕面积就会越来越少，农村经济又将如一潭死水缺乏其应有的生机和活力，提高现有土地的效益将永远是一句空话。我们既要着力解决中的难点问题，也要寻找改革的亮点，使改革真正起到促进经济发展的作用。

1、寻找可耕种土地的保本点。中国是一个人口众多的农业大国，十三亿人的吃饭问题始终是全国人民的第一要务。要保证耕地上能生产出足够的粮食和棉花，能满足人们的吃饭穿衣问题，就要对可耕面积、粮食产量和人均消耗等进行认真测算；对粮食丰欠、发展趋势和国际市场予以客观分析；对产业分工、协调机制和发展目标作出长远规划。一是认真测算。要根据现时的可耕种田亩，现有的粮食单产水平，现在的人均消耗粮食的数量，测算出在一个生产周期内人们生活中所需要的粮食总量。测算出现有的耕地面积满足粮食供应是有余，还是不足。如果是不足，应该采取哪些补救措施；如果是有余，则可以有计划地分年度将耕地挪作他用。二是要据实分析。在丰收年景，粮食产量就高；在灾荒年景，粮食产量就低。国外的进口粮多，粮食市场就饱和；进口粮少，粮食市场就紧俏。在国家重点发展农业阶段，农产品在总量上就会呈上升的趋势；当发展的重点投向工业和第三产业时，农产品就有可能相应减少。要在以往，国家对粮食托市一年，第二年粮价就会下跌，粮食市场的饱和度需要几年才能化解；而在近几年，国家连续三年实施了粮食托市价格，可是市场上的粮食不仅没有由畅销转变为滞销，而且粮价还在不断上涨。这种非常现象至少给我们提供了以下几个方面的信息：A，粮食由进口大于出口转变为了出口大于进口；B，国家的粮食储备是在逐年增加；C，以粮食为原料的产业发展迅速。不分析这些变化，就难以把握耕地的进退尺度。三是要长远规划。在美国等经济发达国家，农业人口只占总人口的2%左右，而我国的农业人口却占72%以上，这是一个不小的差距。要缩小这个差距，就要求我们在制定中长期发展计划的时候，充分考虑非农产业吸纳农业人口的能力，充分考虑挖掘农业以较少的劳动力投入取得较高的经济效益的潜力，充分考虑农业主产品价位的提升和农业副产品大力扩张的能力以及替代食品的研制和开发能力。要科学地规划农村经济的发展远景，就要脚踏实地地去调查、测算、分析。既不能盲目占用耕地，弄得到时候粮食没有了，工业也没有发展起来；也不能死守着穷土地过穷日子。而应该在心中有数的前提下，谨慎、合理、协调、高效地开发和利用每一寸国有土地，使生活在土地上的人们生活得一天更比一天好。

2、限制土地滥用者的紧箍咒。滥用土地，是指不恰当地使用土地以及直接或者间接地给土地造成伤害的行为。由地方政府批拨出去的土地久占不用；少用多批，浪费土地；在没有调查研究的基础上盲目上项目，结果是还未投产就停了产，或者留下半拉子工程等均属于滥占耕地。人为地导致耕地沙化和盐碱化是对土地的直接伤害；由于工业排污等使农田受损是对土地的间接伤害。明知损害土地于国于民都不利，那么，为什么会有人逆风而上呢？有的是真心发展经济，但是由于缺乏经验，好心办不成好事，结果是以浪费土地为代价换回来一些教训；也有的是为了树政绩，滥用自己手中的权力，把浪费土地并不当一回事；还有的明知政策不允许，却总爱打擦边球，踩红线，本意是既不越轨太远，又能在自己的一任里干出政绩来。虽然在土地的合理利用上有些不尽人意的地方，但是这些人因为政绩突出，很快地便被提拔了。至于他们在土地问题上小小的失误也就没有人去认真追究了。要制止滥占耕地的行为，一方面要明确国有土地的所有权、权和管理权，并上收土地管理权限，树立国有土地管理的权威；另一方面要下大力整治土地管理中的不规范行为。一是要摘帽。对于打着经济发展的旗号，违反土地法越权批拨土地，给社会经济带来恶劣影响者，或者是以权谋私批拨土地给自己的亲友从中得到好处者，要下决心罢其官，免其职，情节特别严重的，还应依法予以惩办，否则，就难以堵住土地使用上的“黑洞”。二是要重罚。对于那些所谓的好心办了坏事的，给土地利用造成明显损失的党政干部，不能搞下不为例，要罚他们的“奉禄”，不仅要罚，而且还要重罚。最好是按照所造成损失的比例要求其分年度清偿这笔“债务”，只有这样，才能使拿国有土地当儿戏的领导者引以为戒。三是要下贬。对于那些打擦边球的干部，虽然是政绩有了，可是土地的损失也有了，而且还比较明显的，不但不能提升，而且还应该将其下派到因缺乏土地生活条件很差的贫困地区去体验生活，吸取教训，等到土地意识在这些人的心里有了一定的份量以后再官复原职。在一些地方官员看来，在他们领导下的每一个部门的工作都很重要，其实也都不重要；每一个部门的规定都很严肃，其实也不是那么吓人。重要的是他们的手中有这份权力，权力不用有可能过期作废；有的人甚至认为法律也不过是那么回事，在他们的权力变通下，法律也能为“我”所用。不下决心惩治个别地方个别人的问题，土地管理就会成为一个永远说不完的话题。

3、开启土地高回报的制动阀。无论是农业用地，还是非农业用地，都有理由也有必要追求土地的高额回报。然而，在现实生活中，人们比较注重非农产业中的土地增值问题，却常常忽略了如何让农业用地也增值的问题。也许是因为农业生产本来就增值难而使得有些人望而却步，也许是在农业生产方面增值的制约因素太多而使得有些人弃之不顾，但无论如何总得有人去打开这个实现农村土地高额回报的启动阀。去探寻农业产业的剩余劳动力大量地向非农产业转移的途径。去最大限度地缩小城乡差别、工农差别，体力劳动与脑力劳动的差别。

①着力提高土地的质量。土地的质量是土地生命的保障，也是人类生命的保障。对土地的养护，一靠自养，二靠水养，三靠人养。所谓自养，是指土地的自我循环和养护功能，只要人们不去人为地破坏它，只要自然环境的变化差异不是特别大，只要连续种植不改变土壤的成份结构，在一定时期内，土地的质量是不会明显下降的。所谓水养，是指水对土地的养护作用。没有了水，土地上将会万物不生；地下水的含量减少或者是水位降低，则地表上的土质会发生明显的变异。因此，我们要合理地调配和运用现有的淡水资源，投资兴建大中型水库，修缮中小型病险水库，组织农民在农闲时清挖塘堰。有条件的地方，还要在一些大中河流上修建更多的集发电、蓄水、灌溉于一体的水电设施，从而从根本上改变农业生产靠天等水的局面，改变因雨水不足而使良田面积缩小的局面，改变几处眼瞅着淡水哗哗流，几处没有水愁白头的局面。令人感到困惑的是，在中国的经济困难时期尚且有人知道“水利是农业的命脉。”可是到了经济快速发展的今天，怎么就没有人去反思它，研究它，攻克它呢？所谓人养，是指人们在耕种过程中对水土的保持和养护。一是不能对土地恶意伤害，如工业污染、植被破坏等；二是不能竭泽而渔，在一年三季甚至是四季种植的地方，每隔几年要有一年是两季或者是一季种植，在土地的休整年份的秋冬之际将土地翻耕出来，让其得以休养生息，同时，不能连续种植对土地消耗大而又没有相应补充的植物，要通过植物等有机物的回填使土地保持完好的再生机能；三是不能只种不养，土地对人类的贡献的无限的，但也不是无条件的，重复地过多地使用化学肥料，连续几年不投肥料，地里就长不出好庄稼，要尽量地多用农家肥或者将有机肥与化肥间作使用，才能使土地保持一定的涵养。人们要从土地中得到高额的回报，就要适当地给予土地一定的回报；要寻找农业低投入高产出的突破口，就要在水、肥、土、种、密、保、工、管中建立起一种和谐的关系。

土地制度改革范文第3篇

（一）现行土地制度供给结构的简单描述

从土地资源的配置和利用来看，土地制度结构的主要内容为产权规定和配置方式。我们有必要以此为分析线路，将现行土地制度供给的结构进行简单的框架性的描述。

宪法规定了中国目前土地的国有和集体两种所有形式：即城市的土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；农户使用和经营的宅基地和承包地、承包山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。特别是农村，集体和农民不得私自改变土地的用途，并买卖土地或者以其他形式转让土地。

城市土地国家可以依法无偿和有偿出让一定年限的土地使用权，农村土地耕地和宅地由农民经营和居住和使用，耕地有承包经营期限；国有土地使用权可以交易，但是用途转变受到严格管制；城镇住宅，视商品房、经济适用房、单位改革房等等的不同，其使用权的出租和交易，特别是改变用途，在法律和法规上也受到严格的控制。

国家对土地资源的分配进行高度集中和严格的管制。一是国家规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格控制土地的用途的改变。城市编制城市用地规划，改变用地性质地需要由土地规划部门和土地管理部门批准；农村耕地，除了兴办乡镇企业、农民宅基地、农村道路等建设用地外，改变用途首先要经过国家征用变成国有土地后方可。二是高度集中土地资源的分配和管理权力。如《土地管理法》第45条规定：征用下列土地的，由国务院批准：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（3）其他土地超过70公顷的。此3条规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

如果将中国目前的土地制度进行简单的总结，可概括为国家和集体两种所有，国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家强制征用集体土地。

（二）结构转型和市场体制对土地制度的需求

中国的二元结构转型对土地制度的供给提出了特殊的需求。经济发展从农村社会向城市社会、从农业经济向城镇经济的转型，使城镇人口比例逐年提高，10、30、50年后，城镇人口和就业劳动力的比例分别会提高为50％、70％、90％；这种结构变动会使土地的利用结构、方式、使用者，在发展转型的一个较长时期中，不断地发生变化。城乡土地的分配和利用将无不受这种结构剧烈转型的深刻影响。一部分农村土地因城市化要通过交换和其他方式变成城镇用地，一部分农民的宅基地和承包的耕地因到城市务工和居住而需要出租、转让和交易，一部分缩小甚至消失的村庄的公共用地也要通过出租或者交易配置到农场或者牧场中；随着城市化进程，村社会组织和生产组织形式也可能发生变化；大多数村因人口的转移要萎缩，一些村因扩大为小集镇和小城镇并且其企业也得以发展，土地所有形式也会随之而调整和改变。这样一种与土地有关的二元结构变化，对土地制度的供给有着特殊的需求：即土地制度要有利于二元结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本，要有利于城市化进程，而不是成为城市化进程的障碍。

农业现代化也对土地制度有着特殊的需求。农业现代化的一个重要内容是土地规模经营、专业化种养。一部分农民的耕地，一部分原来村里的水利、田间道路等公用设施，要集中流转到种田、养殖、植林等大户和专业技术能手的农牧场中。这种变动对于土地制度供给的出租、交易、抵押等安排有着特殊的要求。而一部分乡村向城镇的发展，土地向非农业经济配置，农民的大部分收益来自于非农业的收益，村里以企业的形式集中使用土地，并用非农业的收益来扶持低收益的农业，承包的耕地被集中，于是也需要土地股份合作制等新的土地产权形式来适应这样一种格局。

由于人口的不断流动和迁移，经济结构的不断变化，城镇土地和与地有关的房产处于一个不断被再配置的过程。在市场经济体制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，是其基本的特征。因此，消费商品和资本、技术、劳动的供给与需求信号是横向传播和流动的，它们的配置也是由市场横向调节分配的；同样，体制的同质性决定了土地和房地产商品和要素的供给与需求信息不可能舍横向传播流动而采用综向集中和下达，其调节还是要以市场机制为基础，而不宜政府高度集中管理；否则，两种不同质配置方式运转的磨擦成本太高。

比如，就城镇内房产的配置来看，农村转移入城镇的人口需要有住的地方，一些城镇居民因人口增减和流动而住房发生闲置，一些居民因收入提高需要将面积较小的住宅变成面积较大的住宅，一些居民因工作地点的变动需要舍此地点和此城市住宅而求其彼地点和彼城市住宅，一些适于经商的住宅可能要改变用途等等，这些每时每刻发生的住宅供求，不可能通过高度集中的制度加以合理和及时地给予分配。因此，土地制度的设计和供给，也需要适应人口的不断流动和迁移，社会经济结构的不断变化，以及总的配置资源的市场配置体制。

在为期不短的体制转轨过程中，国有经济布局要进行战略性的调整，党政社团机构在精简，一些机关后勤服务在进行分离，一些事业单位逐步地进行企业化改革，一些原来在划拨土地上建设的职工住宅随着住房制度的改革和职工的流动要商品化和市场化配置，国防部队也进行了几次裁军，并且部队的后勤、服务、军工也在社会化和地方化。如此等等，原先给这些国有企业、党政社团、军队等等大量划拨的土地和少量出让的土地，要进行结构性的调整，要重新配置，这需要有将划拨土地改变为出让土地和土地重新配置的制度安排。这种制度设计，既要考虑国家、转让方、受让方各方的利益和承受能力，又要促进土地的流转，降低土地的闲置率。

另外，我国有大量的荒山、荒漠等劣质土地，并且每年优良土地荒漠化、水土流失、生态破坏和环境污染问题大量发生，优良土地的劣质化趋势没有得到扼制，并越来越严重；特别是西部大开发中，边远地区的一些土地需要投资和开发。如果用国家财政的力量进行投资加以改造、利用和保护，仅仅用政府投资基础设施搞西部大开发，财力肯定有限，并且植树种草完后，还会发生“公地的悲剧”，西部也会因企业投资少而发生基础设施资本与产业资本的比例失调；而调动社会和民间的力量投资、改造荒漠和水土流失，保护生态环境，进行西部大开发，关键是要设计一种能吸引资金流入劣质土地和边远国土的制度安排和供给。

二、现行土地制度供给结构与需求的矛盾和冲突

以以上内容为核心要素的土地制度供给，与目前和将来经济发展结构转型，以及总经济体制向市场经济模式转变对土地制度的需求，发生了尖锐的矛盾和冲突，陷入了现行土地制度运行的困境。

（一）集体土地所有权的虚无性及其衍生问题

现行土地制度架构中最大的困惑，是土地集体所有实际上的虚无并衍生出诸多问题。从所有主体来看，村委会既不是经济法人，也不是一级政府，作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表。在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。这样的问题相当普遍：即村长或者村委会少数人出租和变相出卖集体土地，从中寻租；侵占、挪用国家征地的补偿；多留机动地和集体田，频繁进行土地承包的调整，从中谋利等等。

目前，农民负担沉重，而且屡减不少，减负和增负反复，实际上与土地集体所有与农户承包经营制度为基础的经济关系有关。土地集体所有，农户承包经营，虽然过去在打破传统农村集体经济、发挥农民积极性方面起了不可估量的作用，但是发展到今天，许多县乡村以土地集体所有权为强制手段，以农户承包的土地为基数和借口，巧立各种名目，收取各种费用，土地集体所有和农户承包实际已经异化为县乡村三级向农民进行各种税费入亩、强制种农业特产并收特产税等的一个搭车收费，并政权化、强制化、永久化的制度机器。

从集体所有的内部结构来看，可分为明晰每个农户财产权的集体所有和不明晰每个农户财产权的集体所有。就前者来看，由于农户无法明确自己产权部分的价值、增值和收益，由于财产、收益的不透明性和不确定性，农民的工作动力和财产保护的自觉性受到极大的影响。

这就是我们20世纪70年代末期实行土地承包经营改革的原因。明晰每个农户财产权，可分为明晰实物财产权和明晰价值财产权两种路径。在农村土地制度上，我们实行了明晰使用权的限定下，耕地实物承包使用这样的财产权，即将土地的使用和经营权在一定的时间内归于农户。但是，这种实物长期使用权的每个农户明晰和分割，也带来一系列的问题：如果使用权的交易受到限制，规模经济、专业化生产和现代家庭农牧场组织形式的发展必定会受到限制；在村办企业较多的发达地区和城郊地区，土地的统一使用也受到限制；土地被用在非农业上的农户和土地仍然被用于农业的农户，无法均等地分享工业化和城市化带来的收益等。

土地集体实际的所有权力受到国家的限制。按现行法律法规规定，村组织和农户基本上只有土地所有权中的使用权，而实际上没有租让权、交易权和抵押权。集体不可能将土地的所有权转卖给另一集体组织和公司，更不能将土地出卖给个人。耕地转变为建设和住宅用地被国家严格控制，耕地和宅地基本上不允许交易。《担保法》规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押；虽然担保法上规定集体建设用土地可以抵押给银行而贷款融资，但是在实际的操作中，受到村镇规划、各法律条例之间衔接、程序规定的缺乏等等原因，根本不可能实施。财产只有交换，才体现和具有其价值。由于农村集体土地的用途变更受到国家的管制，不能交易和抵押，因此，农村土地除违法改变用途和交易的以外，基本上无价值可言；并且也是目前信贷资金难以融向农村和农业非常重要的一个制度性原因。

（二）集体土地被征用为国有土地的不平等性及其衍生问题

集体所有土地的交易只能被强制征用给国家后进行。市场经济中，土地作为财产如果属于不同的所有者所有，则其交换双方在经济和法律地位上是平等的，双方通过谈判协商确定土地的交换价格；而多个购买者和多个出卖者的竞争，使土地价格达到均衡和合理的水平。

但是，中国土地在集体和国有之间的交易，在法律上是不平等的。《土地法》规定：国家依法征用集体土地，按照被征用土地的原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍。

国家给集体土地确定的是补偿价值，而不是交换价值，即低价征用；而各地将征用的集体土地有偿出让工业、房地产、商业、金融和其他服务业时，高价出售。就一般耕地来看，全国根据地点的不同，集体大多数耕地得到的补偿1亩地低在3000元，高在30000元不等。

国有土地出让价一般1亩在10万元左右，竞争价高的达到百万元以上，甚至更高。中央到地方的各级财政、各有关政府部门在将集体所有的土地征用转变为国有土地时，从集体土地中转移了巨额的价值。并且，城市除了过去通过工农产品价格剪刀差从农村积累资本外，现在农村则更多地被迫通过土地的不平等交易向城市提供积累。而且一些被不平等征用的土地并不是提供用来建设公共产品或者发展国有企业，其中许多成了非国有企业，甚至私人资本的财产来源。

由于集体所有土地对于每一个农民实际上的不明确性和虚无性，一些农民从集体中分得少量的征地补偿款后，成为了无土地、无工作岗位、无社会保障的流民。国家给集体的补偿，就分配到农民手中而言，从中县乡村三级还要有各种提取，到农民手中每亩征地获得的分配大约在2000元到30000元以下。农民与村委会就征地补偿的分配进行了博弈：村委以要投资办企业，加强集体经济，防备村民吃光分光而无以后的保障等为由，尽可能多留一些；村民以村长和村委可能将征地补偿贪污、挪用，办企业中吃回扣、让自己亲属就业，投资办厂可能亏损等等为由，而尽可能争取多分配到每个涉征农户。博弈分配的结果：如果村长和村委力量强，村里多留后，由于村民与村长和村委之间委托关系的无约束，确实被村长村委投资亏损的，贪污挪用的，甚至被上级政府以各种名目提走的，占90％；而如果村民力量强，全部征地补偿款都分给农民，则一是补偿不足以养老保障和创业资本额，二是由于农民投资创业素质较低、甚至家庭预算的无计划性，短期内可能将所得款消费尽，并且投资创业失败，或者再找政府安置，或者成为无业、无资产、无保障的游民。据有关研究报告，如果这种征地方式不予以改变，按照经济发展和城市化用地的需要，20多年以后，无地农民的规模将达到1亿左右；并且，如果不能安排一种征地补偿和土地增值收益与被征地农民社会保障挂钩的制度，大规模、无保障的流民将成为一个影响未来社会稳定的巨大危险源。

（三）土地管制过度和管制失效并存

政府对土地分配、使用和交易管制过度与管制失效并存。过去土地管理组织和各种法律法规体现和内涵了这样一些假设和精神：一是以为放任由市场为主配置土地资源，肯定会混乱，因此，要集中分配和管理土地。其建立在这样的假设之上，假定分配和管理土地的机构和人员能预测千千万万种土地需求并及时地组织供给，假定这种土地纵向集中管理和分配的信息成本和运行的交易成本为零，或者比市场配置低；假定各种与土地有关的机构和工作人员没有自己的私利，他们的利益与国家和社会的利益是高度一致的。二是各种与土地管理有关的法律法规中，其立法的严格保护耕地、确保粮食安全、平均农户土地、制约农民进城等意图很强，而对二元结构转换趋势、农村剩余劳动力向城镇的转移、总人口中城市化水平的提高等等考虑不够，甚至许多立法意图与之尖锐冲突。三是各种与土地有关的立法中，强化行政审批、强化审批权上收和集中、强化政府对土地的垄断、强化各种收费、强化行政管制的意图很浓，而对土地市场的放开搞活、居民的涉地民主权利、公共管理和公共服务性政府、政府土地管理立法行政监督三分离等精神体现的不够，甚至与之尖锐冲突。

政府目前高度集中和僵化的土地制度供给，极不适应经济发展和城市化的制度需求，并且阻碍农村耕地向规模、专业化家庭农场集中，阻碍土地向城市化和工业化分配，也阻碍了城镇土地和房产的流动和再配置，加大了交易成本。在涉地的许多法律和法规中，切实保护耕地、严格控制农地转为非农地的导向非常强烈；农民对承包的土地，不得改变作其他用途，宅基地不得转让；为了公平用地利益和防止土地兼并，对农户拥有土地的最高面积进行限制（注：王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997版。）。在这样重农思想的制度安排下，土地被用作城市建设和企业场地，受到严格的控制，土地制度中渗透着耕地为本、农业为本、限制城市和工商企业发展的立法意识；而随着农民城镇化的进程，如果不让土地流转，不让转让宅基地，耕地撂荒和空巢住宅将越来越多；现代化农场的发展也将受到最高土地面积规定的限制。前面已述，土地征用的权力被国务院和省政府高度集中。实际上可以想象，城市都处于较好的地形位置上，也是一个整体地理形式，我们不可能为了不占耕地，而将其分散地建设在山坡、荒漠等处；也可能现有的城市所辖行政区地理面积较小，没有山坡等非耕地可用，城市扩大只能占用耕地面积。实际的土地资源分配中，随着农业经济向城市经济和工商业经济的转型，大量的违“法”将农村土地转变为城市、住宅、工商业和服务业用地的情况比比皆是，到处可见，这到底是农业社会向城市和工商社会转型的不可抗拒的趋势，还是乱占耕地、土地管理失控的混乱呢？值得经济学家、法学家和政府决策和管理者深思。

从土地资源流动和配置看，现行土地管理中的分配和控制制度不适应于市场经济配置资源的需要，土地要素配置时间长、效率低、交易成本过高，并且土地闲置、浪费和稀缺并存。

由于征地审批权力的高度集中和涉地行政管理部门较多，一个项目用地从审批到开工建设，往往从基层上报到国务院和省政府批复，并由各规划、计划、土地、建设、外经贸、房地产、国资、环保等许多涉地行政管理部门认可后实施，需要盖少则几十，多则200多个公章，需要少则1年，多则3年，甚至更长的时间才能盖完。改变土地用途的报告、转让土地使用权的申请等等，审批环节也很多，需要报批的部门也不少，各部门管理的规定时有冲突。投资者、建设者和其他土地变更事宜，需要支付打通各种关系的协商和谈判成本，如果贷款还要支付贷款闲置时的利息成本，还要承受因时间太长而市场变化造成项目建成后亏损报废的风险。

在政府管制过度的同时，也存在着政府土地管理失效。由于土地征用、土地用途改变、土地和房产转让等受到政府集中和管制过度的制约，而城市化和市场经济对土地要素配置和高效率流动有着内在强劲的要求，于是集体土地联建、化整为零审批、私下出租和交易房地、私自改变土地和房产用途等等情况防不胜防，管不胜管，最后法不责众，不了了之。而就土地利用情况来看，在这样的既管不了，又管不好，应该管的没有管，不应该管的管了不少的土地集中和管制体制下，有的单位土地闲置，利用率不高，有的单位迫切需要土地，而得不到土地；土地审批中的腐败久治不绝，而且越趋严重；有的开发商从土地倒卖、土地优惠中获得暴利；一部分土地收益通过各种渠道流入审批、不法中介、私人开发商等等的手中；而且一些城市中的建设并没有按照规划严格得以实施，乱占乱建、容积率太高、城市功能分区混乱、农工商居政兵学等杂处的现象也不少见。

由于政府强制征用土地，国有的权利实际上又被多个政府有关部门代表和行使，政府各涉地部门为了本部门的利益，在管理征用、划拨、出让、规定用途、改变用途、建设、交易等等业务时，在土地和房产资源的分配和交易中，处处收费、时时收费、各环节收费、各项目收费。在地价和房价构成中，政府各部门的规费在1/5到1/3；其收入有的成了中央和地方各级财政的收入，有的成了各部门的收入，甚至成为部门福利、住房、奖金的资金来源。

政府各部门、各环节据地权随意安排土地分配和管理中的收费性设置，是中国高地价和高房价的一个制度性原因。

（四）土地使用年期较短和使用权终止财产归属的不确定性风险

过去的经济学家们在研究土地资源的分配和利用时，忽视了土地制度安排中土地使用者在使用年期终止时财产归属面临的不确定性和风险。在所有和使用权分离的产权结构中，所有物的使用期限是一个重要的物权内容。就土地来看，转让使用年期越长，使用者对物的实际控制力越强，土地使用权的价值就越高；否则，反之。而土地使用者在使用权到期后，其对土地本身的投资积累、土地肥力积累、土地上的附着建筑和其他不可分离财产及为了提高土地的外部经济而进行的土地周围的投资，都面临归属的不确定风险。这里称之为土地使用年期终止财产归属的不确定性风险。

从中国目前土地使用权使用年期制度安排来看，一是年期的时间较短，二是年期终止时使用者有关财产的归属不确定，并且有收回充公的制度安排。从农村耕地农户承包时间来看，20世纪80年代初规定15年期限，20世纪90年代中期时，又延长30年；从城镇土地使用期时间来看，在40～70年之间。集体土地使用期终止，没有明确的有关财产归属规定，有的按照国有土地使用权期满规定参照执行。国有土地使用期的终止，在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定，“土地使用权满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得”。此种制度安排导致这样一些问题：首先，抑制了投资者投资于土地使用权、房地产和土地质量改善方面的积极性，越是快到期的土地，越是加速利用，但不予投入；导致建筑土地的供给和房屋供给过少，而建筑地段需求和房屋需求过旺，使建筑地段和房屋价格居高不下。其次，在农村要规模化和专业化经营耕地的农场投资者，不愿意购买使用年期过短的耕地，一是使用年期短于投资回收期，不值得投资，二是临近到期，财产归公的风险太大。再次，退耕还林、改善“四荒”地，改良沙漠等劣质地，由于周期长、投资大，财产又主要是地上附着物。因使用期太短，投入产出不合算，到期财产被充公的风险太大，投资劣质地投资者的短期行为较明显。特别是临界期，将会出现大规模砍树、毁林、毁灌溉道路设施的现象。第四，住房土地的使用期为70年，按照终止期地上和附着财产要收回国有的规定，这种制度安排为以后剥夺私人消费和投资财产，将消费资料和投资资料实行公有制改造埋下了制度性的伏笔。第五，我们没有利用土地财产权利的制度安排来吸引社会投资流入西部，因而不可能有缩小东西部发展差距的关键性措施，除了国家财政借债修道路、能源、水利等基础设施外，因资金收益率比东部低而不能有效地吸引社会资金西进，西部大开发也不可能有实质性的进展。如果从地区发展不平衡看，经济发达地区的土地价值要高一些，经济不发达地区的土地价值要低一些；东部主要是以土地的收益率吸引投资，在西部则主要靠土地的使用年期财产权吸引投资。这样，西部大开发从土地制度的设计和安排上讲，要延长期土地使用年期，保护使用年期终止私人财产的安全性，才能大规模引导社会投资流向西部，促进西部大开发，最终缩小东西部发展的差距。历史上美国西部大开发的成功，就是土地制度安排适应缩小地区发展差距需要的很好例证。

另外，在一些由私人和法人使用，但国有和集体使用权没有出让给私人和公司的领域，或者集体和国有让渡给私人和法人使用的土地使用权快到期时，往往发生“公地的悲剧”。

国有和集体的草原过牧而沙化，集体耕地过度利用而水土流失，人地矛盾而山坡地被开垦、森林被砍伐、湖泊被填埋，集体原有的水利、道路等基础设施被损毁，国土水体大面积被污染，如此等等，都是因为私人和法人在公共土地上尽可能多地获得收益，尽可能多地将污染这样的内部负成本直接转嫁给外部公共环境所致（注：周天勇：《包地到户，明晰产权，绿化河山》，《中国经济时报》，2001年7月13日。）。在调节人口、资源、生态、环境协调发展上，我们总是在加强行政管理上下功夫，但没有努力，也还没有找到一种有效的，内在的，与土地财产权有关的制度安排和制度供给。三、功能设定与土地制度的选择和安排

土地制度与市场供求机制的不同之处是，它不是一种自动形成的社会机制，而是一种需要由政府、民众和社会各界共同讨论协商制定，最后由国家提供的公共产品。土地制度的结构框架决定制度所具有的功能。因此，土地制度怎样设计和安排，决定于拟定制度框架想具有什么样的功能。这种功能的确定，既要符合客观的经济规律，也含有人们和决策者的价值偏好和主观意图。这是设计、安排和供给土地制度的基础。

（一）土地制度的功能设定

合理配置土地资源和提高土地利用率，是土地制度最基本的功能。从经济学思路来看，土地资源有两种不同的所有制模式和国家管理方式：一种是公共所有、政府集中分配；另一种是私人所有、市场自由调节。到底何种体制能合理地配置和利用土地资源，经济学界进行过长期的争论。从各国的实践来看，极端公共所有、政府高度集中分配的模式，不适应于由于社会经济结构随时变化而每时每刻发生的方方面面和成千上万有关土地事项的及时处理，不适应于市场经济对资源分配的要求，土地资源配置的时间过长、效率过低、组织成本太高。

而纯粹私人所有、市场调节的模式，因土地资源的数量有限性、面积不能扩张性、空间固定性等特点，而发生城镇和生产力不能合理布局、私人土地位置垄断性漫天要价、基础设施等公共性产品的土地价格太高等问题。从目前一些市场经济国家土地制度的安排来看，土地资源并不绝对是私人占有和市场调节，而大多是两种模式的组合形式，只不过是国家所有和私人所有的比重、国家所有的内容、对私人所有的限制和计划市场两种调节方式的组合等等不同而已。因此，在实际土地制度功能的考虑上，既要避免公共所有、政府分配模式的低效率，又要防止私人所有、市场调节造成的配置失效。这是我们设计和安排土地制度所需要思考的两个方面的功能。

在中国农村社会向城市社会转型和计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，还需要考虑我们设计的土地制度的特殊功能。除了前面制度需求中要求的有利于促进城市化进程、有利于农业的现代化、有利于生态环境建设和西部大开发、适应于市场经济总体制等功能外，还包括：（1）对转型中的人口有社会保障功能。需要安排一种制度，将农民承包的土地作为保障财产基础，使进城务工和脱离土地的农民能获得一定程度的养老、失业等保障。（2）

有利于节约利用土地。通过土地制度的激励和约束，使衰败的农村，其宅地、村公共用地通过复垦变成为耕地，抑制城镇土地受让和购买后不用或利用不高而浪费的现象。（3）有利于防止政府土地管理中的腐败，降低政府土地管理的成本。即政府的土地管理公开、公平、公正，并尽量借助于市场和社会的力量配置土地资源；同时，让利于民，减少土地制度中部门和工作人员权力寻租的设置。

（二）土地制度改革的路径思考

就中国目前和未来的土地制度改革来看，走回过去的极端公有、集中分配的体制是不可能的，将大部分土地私有化、土地资源配置完全交由市场调节也不可行。从市场取向的改革看，有两种可能的路径可以选择：一是对目前土地的两种公有和资源配置及管理体制进行改良，完善土地国有和集体所有体制，寻求有效的土地集体所有组织形式，改进国家征用集体土地的制度，加大市场对土地资源的配置力度。二是全部土地资源属于国有，取消土地集体所有；对农民的耕地、宅基地、林地，对“四荒”和荒漠等劣质地，对西部边远地区的土地，对居民的住宅用地，实行较长时间的土地使用年期制度；加大市场配置土地资源的力度。

我认为，继续完善土地集体所有，没有前瞻性的社会基础，并且会使目前存在的一些问题在未来更加严重和恶化。理由是：（1）随着城市化的进程，城镇人口的比重要从目前的36％上升到20年后的65％左右，进入中等发达国家时，可能要上升到85％，甚至90％以上，村民社区组织和集体经济的人口和劳动力基础，将会越来越弱化；从二元结构转型的过程看，一个时期中青年劳动力将转移，再一个时期中青年家庭人口也将转移，村子中的人口长期来看，将会越来越少，我们不能设想一个老年人多和精英人才较少的集体经济体制。（2）如果没有其他收益较高的产业，农牧业生产组织只能是家庭农牧场形式，集体经济组织只能虚置，并且增加组织成本。一些学者和市县领导以为，农业规模经营要回到集体经济的体制上。

这是不可能的。因为就仅仅农牧业生产而言，如果没有收益较高的其他产业，简单的生产方式不能配以复杂的组织形式；否则，生产的收益低于组织的成本，其组织难以正常运转（注：周天勇：《农业规模经营需要回到集体经济体制上去吗？》，《中国经济时报》，2001年11月2日。）。（3）一些地处沿海、城郊等经济发达的农村，其土地中建设用地越来越多，村民的主要收入来源于非农产业的收益，而不是农业的收益；如果村民的土地产权虚无，土地实际上将会成为村长所有和村委所有，发生虽然名义上是土地集体所有，但实际上收入分配不平等的情况；一些征地补偿和土地用于建设的收入，“控制集体”的个人和团体，也将会凭权力而多分多占。（4）如果土地继续集体所有，并强化集体所有的体制，建筑在土地制度基础上的村、乡、县吃皇机构难以釜底抽薪，机构会越来越庞大，随着农民向城市的转移，将会成为国家财政和留在土地上农民的沉重负担。（5）农村土地集体所有，是落后的农业社会主义的制度基础。而土地集体所有与农户家庭承包经营，实际上是在某一个经济发展阶段中，意识形态对于只有小农经济适应于落后农业生产方式和人多地少国情的制度性妥协，这种模式并不是在农业和农村社会向工商业和城市社会转变过程中的最佳选择。

（三）土地制度改革的框架性设计和安排

在以上分析的基础上，这里提出以下土地制度改革框架性的安排。

第一，取消集体土地所有权，考虑国土主权、公共产品用地、形成合理生产力区域布局和城市空间结构、防止土地私人垄断等因素，确立国家对全部土地终极和强制所有权。在集体土地统一并轨为国有土地时，国家不收取土地所有制转型的费用；以往的土地收益，仍然谁使用、谁出租，为谁所有。以后国家购买赎回集体公共年期使用权（如村里的道路、乡镇企业用地、村社广场、集体林场、集体办公用地等等）时，应当给予补偿，补偿应当量化到村社的每个个人。国家在交通道路等建设、城市按规划改造、国防用地等等特别情况下，保留对所有土地占有权、使用权和处置权的强制收回权力。但对收回的土地，公共利益用地的，对附带的财产要给以赔偿，对于农民的耕地还要给以特殊补偿；城市改造后给企业的用地，要按照国家限定的交易价购买土地的使用年期，土地增值收益在原使用者和国家之间进行合理的分配。

第二，根据不同用地类型，分解土地国有权的所有、占有、使用、使用权处置等内容。

对于道路交通、城镇基础设施、国防安全、公益事业用地，实行国有、国拨、公用的制度；对于学校、医院等半公共性用地实行划拨或者优惠出让的体制，土地实行国家所有和事业法人使用制度；对于工商、服务等企业性用地，实行国家所有，企业占有和使用，并使用者可以处置使用权的体制，土地资源市场化分配；对于已经由农民和投资者使用的耕地、林地、牧场、“四荒”、劣质地，实行国家所有、农民和投资者占有和使用的制度，国家划拨和优惠出让；对于宅地和房屋有关的土地，实行国有但居民占有（独院和平房）和使用，或者居住者共同占有和使用的体制。

第三，实行土地使用年期财产权制度，并延长有关土地使用的期限。对于已经由农民和投资者使用的耕地、林地、牧场、“四荒”，（注：农村已经承包的耕地、林地、牧场、“四荒”等，根据既定格局，减人不减地，增人不增地。）对于已经和拟投资改造沙漠、秃山、退化草原、戈壁的用地，对于城市居民住宅用地，实行999年使用期制度；工商、服务等企业性用地，实行99+99年期制度；农民对土地的使用年期财产权，不因其转移到城市和城镇和户籍地点及性质发生变动而丧失；土地的年期使用权，根据所余时间的长短和对土地的投资大小，可视为一种有价值的财产。国家要以保护私人财产的角度出发，合理规定使用年期终止时财产的继承、归属和补偿，以及土地使用权的续租。较长时间的土地年期使用权，其功能主要是吸引资金改造劣质地、抑制“公地”的劣质化和政府部门设租的权力。

第四，将农户土地使用年期财产权和目前国有企业划拨的土地与社会保障挂钩。由于考虑到绝大部分地区的农民没有建立社会保障，因此，在国家赋予农民目前承包经营耕地和“四荒”999使用年期权的同时，将其作为财产视为农民社会保障的基础。到城市里务工农民的土地年期使用权不予收回；如果在城市找不到工作，或者工资收入很低，或者由于务工时间短而没能进入城镇社会保障，土地就是农民的最后保障财产；无论是国家购买赎回农民的土地年期使用权，还是农民与企业和其他个人之间进行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要强制地建立个人帐户，纳入养老、失业、医疗等保险基金；同时，国家拍卖城市以外土地所得收入，可考虑一部分用于建立农民的社会保障基金，用于偿还国家过去工业积累从农村中的不平等转移。

过去一些国有企业土地是通过划拨方式取得的，考虑到其过去多年没有给职工提取社会保障基金，在其重组、兼并、破产、联营等等时，其土地应当允许出租、交易、入股，所得资金应当用于下岗职工的安置和其社会保障资金的来源。

第五，发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用。（1）土地对于企业来说，是生产要素；对于居民来说，是生活资料；在市场经济体制中，土地使用年期是商品。放开土地和房产的交易，形成土地使用年期财产权和房产的出租和交易市场。农民的耕地、宅地、“四荒”，投资者投资的山林、草场、农场、牧场、林场，乡镇和城镇企业的土地年期使用权，居民的房产，都可以进入出租和交易市场，并可以抵押融资。（2）发展土地使用权和房产交易出租交易中心、土地价格和房产价格评估事务所、土地和房产纪经公司、房地产同业协会、房屋物业管理同业协会等等中介组织和同行业协会，将政府的一些管理职能转移给这些中介组织和同业协会，将政府直接管理变成中介管理和同行业自律。

第六，国家弥补土地资源市场配置的缺陷。（1）国家要制定国土利用规划、城市建设规划和村镇建设规划。考虑城市化趋势，规划管理的重点在于城市和城镇，村镇规划则要考虑村庄萎缩的趋势。建设和其他用地要符合国土利用规划和城市建设规划。（2）政府要对用地附加生态环境等方面的指标，严格控制污染严重的企业买地建厂，利用土地制度设计和优惠政策引导资金投入治沙、治荒、植树造林，改善生态环境。（3）政府要利用中介组织和各方听证的方式，对各级地段的土地和房产价格进行评定，使土地年期使用权和房产以此为指导价格进行出租和交易，对于交易价格过高的，进行最高限价。（4）政府可以进行土地整理和土地储备，为了降低交易谈判费用，在涉及城市重大规划建设、成片改造等土地资源配置中，可以集中购买和批租土地。但是，购买和出让土地，都要以公开、公正、公平的方式进行，要以合理的价格进行购买，土地交易的增值部分，要在原土地年期使用财产者和政府之间合理分配。（5）政府主要根据宪法、法律和法规对于用地和土地出租、交易等等，进行监督管理。减少行政审批和行政性收费，加强依法管理。依法抑制和打击土地投机、欺诈活动。（6）国家对道路交通、水利设施、国防安全等公共事业无偿提供土地，对基础科研、义务教育、医疗卫生等公益事业无偿和优惠提供土地，给城镇低收入者提供低租和低价房，以实现社会的公正和公平。（7）改革目前建设用地到国务院和省政府审批的高度集中管理体制，利用遥感技术监控各地区和各城市按规划用地的情况；废除目前用地在小行政区内平衡的办法，各种用地之间实行大区域内的平衡；国土规划和城市规划具有法律效力和权威，大的布局方面的事宜应当管住管好；具体事宜可放开搞活，政府不宜管得太死、太多、太细，尽量减少可能寻租性的制度设置，避免政府部门和工作人员的制度性腐败。

简单归纳，中国土地制度改革的框架性安排：土地的两种公有制并轨，国家拥有所有土地的终极所有权，分解国家所有的占有、使用、使用权处置等权力，实行较长的使用年期财产权制度，农民和一部分国有企业的土地使用年期财产权与社会保障挂钩，发挥市场配置土地资源的基础性作用，政府管理主要弥补市场配置土地资源的缺陷。

（四）土地制度改革的过程安排

从反映出来的诸多的与土地有关的经济和社会问题来看，土地制度已经到了非改不可的地步。从经济分析看，改革过程要降低制度变迁的成本、规避制度改革的风险，并使社会保持稳定。

首先，逐步地实现三个并轨：集体与国有土地并轨，实行全部土地国有制；划拨土地与出让土地并轨，将城镇国有和集体企业使用的土地从无偿划拨性质转变为出让性质；将一部分党政军和事业单位的划拨土地，随着其后勤社会化和事业单位企业化改革的进程，改变为出让性质；居民住宅，将单位房改住宅产权、经济适用房产权（许多经济适用房通过各种关系被中高收入者购买了）与商品住宅产权并轨。土地年期使用权证和房产证统一由一个机构集中认证和发放。

其次，农村土地制度的改革，与精简县级机构、取消乡级政权、减少村级管理人员、农村税费改革、加强村民自治、建立农村社会保障等配套进行。精简村乡县吃皇粮的人数，增加财政对县乡教育的支出，减轻农民的税费负担，并改费归税，轻税薄赋；同时，清理乡村债务，一些历史债务沉重，没有其他资产顶抵的村，可用国家赋予村社的土地使用年期财产权出售来进行抵债，而不应当将债务转嫁给村民。

再次，清理土地方面的法律法规，一是废除不适应于城市化、农业现代化、市场经济和保护私人财产的条款；二是土地管理法、房地产管理法、耕地保护法、草原法、森林法、水利法和其他有关法律之间，及其实施条例之间，要相协调；三是根据国家所有、市场取向、政府弥补市场失效的土地制度安排原则，对现有的有关涉及土地的法律和法规进行补充修改。

第四，以土地管理立法、土地行政管理和土地行政和使用的监督三分离的原则，法律法规的起草和制定，从部门起草改由人大召集的有关各方参加的专门小组从事；考虑土地房产有有限性、固定性、不可增加性等特点，而且问题繁多，将土地使用、交易和行政的监督，从有关部门分离，成立土地管理监督管理委员会。

第五，采取先试点、后推广的方式，积累土地制度创新的经验和知识，修正改革试验中制度创新设计的一些不可行和风险较大的路径，降低制度改革的成本，减少制度变革的振荡；同时，还要防止改革过程中套取土地使用年期财产权，避免前苏联和俄罗斯过程中一些部门和人员将管理权变成使用权、使用权再变成所有权，倒卖和变相倒卖土地，谋取土地制度改革暴利、大发土地制度改革横财问题的发生和蔓延。「参考文献」

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土地制度改革范文第4篇

内容摘要：目前我国土地评估机构有着良好的现状，但是也存在一些问题，比如脱钩改制不彻底、地方壁垒依然存在、外国评估机构的介入加剧竞争、存在恶性竞争、市场接受度较差以及风险意识不够等。本文就这些问题提出了若干建议。

关键词：土地评估机构脱钩改制竞争风险保障

我国土地评估机构已经成为土地市场正常运行不可缺少的“媒介”。随着土地市场活动的日益频繁和活跃以及房地产业的发展，将为土地评估业提供更多的市场机会，带来新的发展机遇。但同时，根据我国加入WTO的承诺，专业服务性行业将逐步对外开放，外国专业人员被允许进入我国市场。这样，中外评估机构不得不正面交锋，既在评估业务上，也在人才的争夺上，这种形势迫使我国土地评估机构必须直面自身的发展状况并采取相应措施。

我国土地评估机构的现状分析

我国的土地评估机构从上世纪90年代初期的主要进行基准地价评估发展现在主要从事大量的宗地价格评估，评估机构由当初的以政府事业单位性质的“评估所”为主，逐渐发展成为完全市场化的中介评估机构。

在政策法规和标准体系的指引下健康发展

土地的价值不能孤立地看，它与国民经济的各行业如房地产、金融紧密相连，有关土地的政策法规是在房地产、金融及国土资源等市场中出现问题的背景之下而适时提出的。我国在借鉴国外中介机构并结合自身实际情况的基础上形成了一套比较健全的土地法律构架。在对这些法律法规规章的充分认识下，我国建立了与市场经济体系相适应的土地估价制度和土地估价师资格制度。我国先后颁布了两个国家标准、三个行业标准和一系列技术标准，出版了大量专著和众多研究报告，有超过60个高等院校开设了土地估价的专业课程，形成了从本科、硕士到博士的系列教育和理论研究体系。

形成了专业队伍并走上发展正轨

从“中国土地估价师协会”网站统计的数据得知，截至目前，全国执业土地评估机构已达到205家，省市级机构遍布全国各市县，全国经过资格考试认证的土地估价师总数达到19，520人，其中执业土地估价师有2，098人。经过脱钩改制、改革土地估价结果确认和土地资产处置审批制度、改革土地估价人员和机构监督管理方式的三次改革，土地估价行业的人员素质、机构规模、业务能力、竞争风险意识等都有很大的提高，已经形成了一批具有规模的、能够自我发展、自我约束、自主经营、自担风险的土地估价专业队伍。

找准了自身定位并建立持续发展的市场

土地评估机构有力地配合了土地使用制度改革和土地市场建设。据有关部门的不完全统计，1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中近三年累计达9100多亿元。土地出让金收入主要用于地方城市建设，对改善城市环境、加快城市基础设施建设，推进土地市场建设起了积极作用。土地评估机构有力地配合了国有企业改革。据不完全统计，自1992年至2001年，全国共完成了近6万家改制企业的土地评估工作，显化资产5千多亿元，仅由原国家土地局和现国土资源部确认和处置的企业数就达200家，涉及宗地约9.8万宗，面积约16万公顷，土地资产价值近1500亿元，其中就包括了中石油、中石化、中国联通、中国电信、中国移动通信等特大型集团公司的改制等，在显化国有土地资产，促进国有经济的战略性调整，防止土地资产流失等方面曾发挥了重要作用。

我国土地评估机构的制约因素分析

我国土地评估机构在发展的过程中，必须认清可能受到的来自外部环境和内部运行机制的各种影响和制约因素。

脱钩改制不彻底

国土资源部早于1999年就发出了《关于土地评估机构与政府部门脱钩的通知》，要求参与市场竞争的机构在人、财、物等方面与政府主管部门彻底脱钩。按规定现在的所有在册的土地评估机构都应该是完成脱钩改制的、实行企业化经营的企业法人实体。但是，由于受传统的经营体制和经营观念的影响，有许多机构的脱钩改制只是形式上的，并没有真正实现企业化经营，更缺乏充分的市场研究，尚未建立良好的投资管理和企业管理内部机制，甚至少数机构还受到来自行政的干扰，这对机构自身发展来说是非常不利的。

地方壁垒依然存在

2001年开始，土地估价报告备案取代了确认审批制，由机构对土地估价结果独立承担责任。土地行政主管部门将对土地估价及估价报告进行定期抽查，对弄虚作假的机构，将追究责任，依法处理，对违法违规的机构和个人进行处罚。这种做法在很大程度上减少了政府对于评估机构的行政干预。但土地估价机构存在着严重的地方壁垒，一些省级的估价机构，实际上只具备其机构所在市的估价资格，单独进入本省的其他市是非常困难的，只有通过与其想进入城市的本地评估机构合作等迂回的形式。

外国评估机构的介入加剧竞争

我国加入WTO后，逐渐涌现了一批中外合资和外国独资的地产评估机构，这给国内评估业带来极大的冲击，因为这些机构先进的管理理念、成熟的评估技术、服务手段和实践经验。正是这些优势，突显了目前我国国内评估机构存在的规模小、机制不活、市场意识差、职业素质不高、经营管理水平弱、独立性不强等问题。

机构之间存在恶性竞争

我国土地估价机构存在短期行为多、恶性竞争严重的现象。不少估价的工作重点不是放在专业服务上，而是放在公关上。具体表现在三个方面：一是送回扣已成为行业默许行规之一，这种现象的存在严重地影响了评估服务的质量，危害了行业的声誉，损害了行业的利益；二是各估价机构争相压低收费价格。评估服务收费是由财政部、物价局规定的，全国统一，有些评估机构为了达到争取市场份额的目的，自行推出自己的收费标准，并向金融机构、企业、法院等公开，给行业造成了极坏的影响；三是同行之间互相诋毁、拆台。估价行业十几年的发展历程，先后有百余家机构在寻求生存发展之道，你方唱罢我登场，各领风骚一两年，之后沉寂下来，原因之一就是急功近利，赚钱的心态多于做企业的心态。

市场接受度较差

影响市场接受度的因素一是服务范围，二是服务质量。目前我国的土地评估机构主要业务范围就是土地资产价格评估，范围太窄，缺乏市场灵活性，同时由于服务意识和技术等问题，服务质量难以达到市场需求的要求，这样从市场需求者的角度就认为土地评估可有可无，只要不被强制要求不得不做，就缺乏需求的主动性，由此引起土地评估时常需求量极不稳定。

风险意识不够

土地评估机构作为独立的经济法人实体，独立承担业务，享受相应的经济收益，同样承担相应的经济和法律责任。过去作为事业单位，后面有强大的行政主管部门，风险相对较小，但是现在作为企业单位，必须面对A级B级机构不均衡发展的风险、税收风险、法律风险等问题，风险明显加大，我国土地评估机构却没有相应制定迎接风险的举措。

我国土地评估机构发展的几点建议

针对我国土地评估机构遭遇的制约因素，本文从脱钩改制、开拓新业务以及加强风险保障等方面提出了几点建议。

彻底脱钩，走企业化改制的道路

机构改制过程中，在本金配置上按经营者、管理者、劳动者所承担的不同风险以及对估价所贡献的大小进行配置，通过改制把员工的责权利紧密地结合起来。同时根据公司运作，坚持股本金的配置必须相对集中的原则，经营者持大股，避免“改制前吃集体，改制后吃股东”的现象。经营管理层在改制中既是得利者，更是风险和责任的承担者，要让经营管理层意识到既然改制，就必须顺应发展，适应形势的需要。因此，在日常工作中经营管理层应该考虑以下几点：

第一，要有积极的意向，主动迎接挑战，并对生存要有一种“危机感”。第二，在市场拓展上要高度重视，经营策略上要有针对性，内部管理上要下功夫，在人才引进、培育上要想办法，在业务质量上要不断提高，使企业在社会上的形象有亮度。第三，要提高企业对市场竞争的应变能力，适应外部环境，要在拓展市场、创造更多的生存机会上动脑筋。第四，要积极做好员工的思想工作，首先，使大家认识到“狼”真的来了，挑战就在面前，机遇也在面前。只有不断提高服务质量，提高服务意识，练好“内功”，公司才能得以生存和发展。其次，培养员工树立良好的品牌理念，培育自己的企业文化，充分调动员工的主观能动性，使员工对公司的发展充满信心。

积极开拓新业务，走多元化发展道路

随着各项经济领域的改革，开展土地评估业务的机遇也大量地涌现出来，关键是看谁在土地评估业务上具备开拓创新的能力。

目前摆在土地评估机构面前的机遇主要有：划拨土地使用权评估、征地价格评估、集体建设用地流转价评估，这三个评估政策的出台，将会大大推进土地评估业务的发展，而且可以一举三得：既为中介机构找到新的业务渠道；又推进土地评估事业向前发展；还使国土资源部的划拨土地使用权政策得到落实。还有土地登记业务拓展。随着土地市场的逐步完善，要开展更多种类的土地中介业务来保证机构业务量和经济效益，国土资源部已将土地登记作为新的产业方向发展。可以预计，登记在不久的将来将和土地估价共同形成具有强大市场竞争力的综合业务。我国土地评估机构要尽快引进这种业务类型，争取创造更大的利润空间。

评估机构拓展业务受到资质业务范围的限制，但是市场对其的要求是综合性一条龙式的服务。因此，各类评估中介机构可以考虑合并加大规模效应、提高规模效益。这种做法也可以加快企业的壮大和树立良好的品牌，提高与国外进来的评估中介机构竞争的实力。

土地制度改革范文第5篇

1959年在庐山会议上反复讲述了一个观点，即我们曾经“对农民是劳动者又是私有者这一点，估计不够”。“估计不够”的结果是搞激进的集体化，付出了沉痛的代价。现在，我们对小农经济的局限性和落后性，同样估计不够，并没有采取相应的政策加以改造，一些政策措施反而是强化了小农经济的格局。必须明确，小农经济也是没有出路的，大海般的小农经济基础上是无法真正建成新农村和发展现代农业的。

从国际上看，根据联合国粮农组织的最新统计资料，目前日本农民的人均土地规模已经是我国的7倍，韩国是我国的4倍。日本土地法律的一再调整，我国台湾之所以实行“第二次”，其重要目的就是要克服小农经济的局限性，推进规模经营。

这些情况指明，稳步地推进我国农村的土地制度改革，加快小农经济改造的步伐，已是历史的大势所趋。我认为，我国农村土地制度改革应当按照以下思路分三步走。

第一步，从明年起，在现有各项农业补贴外，考虑增设农地流转补贴。目前农民承包地流转主要有转包、转让、出租、入股等4种形式。为了加强对农地流转的管理，我国已经制订颁布了《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部*5年1月19日），但这些法规和文件中基本没有促进农户之间土地流转的内容。

鉴此，应尽快制订“农地流转促进方案”，以期促进农户的规模经营，培育有效率的专业农户，让留下来的农民专心当好农民，让转出去的农民安心当好非农民。其中，重要的一项内容就是，要在现有的各项农业专项补贴外，增设农地流转补贴专项资金，对出让农地的农民给予补贴。这在实质上等于国家承担了一部分地租。

具体实施办法如下：

1、资金来源。中央财政设专项资金，东部经济发达地区等额配套。

2、补贴水平。如果补贴标准太低，实际收效将不明显。建议以每亩30元为宜，东部地区地方配套后为60元。

3、资金规模。目前农业部尚无全国性土地流转规模的数据。1998年农业部对8省所做的调查显示，参与流转的土地只占全部土地的3-4％，发生面最广的浙江省也只有7-8％。浙江学者的实地调查发现，*1年绍兴市土地流转率为1/4；湖州市流转率为19％；衢州市流转率为11.3％。*4年8月广东省农业部门对全省农村土地流转情况进行了调查，结果显示全省（深圳市除外）土地流转率14.4%。据此基本可以断定，当前全国农村土地流转率不会超过10%。按大数10%计算，全国18亿亩耕地中参与流转的面积为1.8亿亩，按每亩30元的补贴标准，总共需要中央财政资金54亿元。如果在5年内，流转面积能增加到5亿亩，需要中央支出150亿元。

该项补贴符合WTO“绿箱”政策要求。

4、组织实施。*4年成都市就开始了乡一级的土地流转服务中心试点工作（第一个试点是金堂县栖贤乡），到*6年成都已经建立了市、县、乡三级联网的土地流转管理服务机构。借鉴成都的经验，各级土地管理部门都要加强农地流转服务或管理的职能。乡镇一级要设置土地流转服务中心（与现有的土地管理所“一套人马，两个牌子”）。

在具体实施中，分两种情况区别对待。一是，土地流转双方协商达成初步意向后，要到所在乡镇土地流转服务中心进行登记、审查、确认和公证，并签订合约。二是，有供地意向的农户先向乡镇土地流转服务中心提出流出申请，乡镇土地流转服务中心张榜公布信息（逐步过渡到乡镇及县市的有关信息网上公布），寻找有扩大经营意向的农户，并由后者提出流入申请，经审查确认后签约。乡镇将两种情况统计数据汇总逐级上报，补贴资金通过县乡财税管理信息系统由农村信用社或邮政储蓄进行社会化发放，直接打入农民“一折通”帐户，并在村内张榜公布。

5、配套措施。第一，农地的流转要有社区内部优先的原则。第二，单个农户租入土地要有上限。第三，对租用农地的农户要有严格的资格限定，要求其户主或家庭成员必须能正常地从事农业生产活动，而不允许仅仅从事管理活动。第四，农地流转过程中不得改变其农业用途。第五，支持工商企业参与农业产业一体化经营，但不提倡直接租入农民土地，即使租入也不享受政府补贴。第六，为了防止共谋行为的发生，农民私下流转不享受补贴。第七，农村土地承包经营权流转合同文本格式由省级人民政府农业行政主管部门确定。

第二步，3到5年后修订《物权法》，允许承包地抵押。不久前通过的《物权法》，删除了第四、五次审议稿中“土地承包经营权人有稳定收入来源的，经发包方同意，可以将土地承包经营权抵押”的相关条款。《物权法》对土地承包经营权“不能抵押”的限制，是对作为产权的核心――处分权完整性的分割，是对农民土地权益的剥夺，因而引起了广泛的争议。

该法墨迹未干，从维护法律的严肃性角度讲，近期不宜改动；但3到5年后，应当做出修改，允许农民抵押土地获得贷款。作为下位法的《土地管理法》和《土地承包法》，也应做出相应修改。

从现实情况看，农民不能通过抵押土地而获得贷款，是农村金融难以搞活最根本的原因。早在*2年，中央经济工作会议就提出了要进行农村金融改革，但目前为止，除了农村信用社改革上取得一些成效外，整个农村金融服务体系建设进展缓慢，新农村建设面临着严重的金融服务不足的制约，农民普遍缺少对贷款的可获得性。调查显示，目前大约只有1/5的农户能够从正规农村金融机构获得贷款支持。如果土地可以抵押，农村正规的商业性金融就会发展起来，整个农村经济就会被激活，形成自我发展的机制，而不是像目前这样高度依赖政府。

第三步，8到10年后，在国家的有效管理下、在先行试点改革的基础上，逐步实行“土地归农”的制度改革，赋予农民完整的土地权利。其关键，一是农民无限期可继承的所有权，二是可以自由交易租赁，即土地所有权将成为农民借以发生交往或交换关系的一般规范和准绳，农民可以把土地“作为排斥其他一切人的、只服从自己个人意志的领域”（《资本论》第3卷，第695―696页），比如对土地的转让、出租、分割、抵押、赠与、继承，特别是打破了“田里不鬻”的限制而可进行土地的买卖。

实行农民土地所有，毫无疑问有利于提高农业劳动生产率，搞活农村金融，促进农民的就业转移和产业扩张，而且还可以给政府带来大量的土地交易税和财产税。对此，理论界基本不存在异议。

不少人担心的是，土地归农后，会不会影响农民的福利保障，会不会影响社会稳定。这种朴素的看法实际上是不能成立的。试想，现行的土地制度只赋予了农民部分的权利，如果说部分的权利就能为农民提供保障，难道赋予农民完整的权利反而不能提供保障了吗？

那种认为在农村社会保障尚不健全的情况下，土地归农后会造成“流民”，危及社会安全的观点，从表面上看，似乎是从维护农民的利益和社会安全的角度考虑的，但实际上，损害农民利益，使农民成为失地的“流民”，并危及社会安全的是地方政府拥有垄断一级市场和经营二级市场从而获得巨大土地价差收益的特殊权力，从未见到农民自己愿意成为失地的“农民”。退一步讲，在新的土地制度下，即使农民真的失地失业没有了着落，也与集体所有制下农民被强制征地后变成“三无”农民有实质性的不同。

我认为，实行土地归农后，农民出卖土地一定是非常谨慎的，一般是在三种情况下发生：一种是在城里有了稳定的职业；一种是为了经济发展筹集资本，这种情况下农民失去了土地，但不会无业；另一种是为了弥补生活急需，如做手术救治人命，这种情况下，即使日后没有着落也值得。相反，在现行制度下，农民已经进了城，但一只脚还被束缚在家乡的土地上；农民需要创业或从事其他经济活动的资本，却指望不上他的那份土地；农民需要治病救人，也指望不上他的份地，这才是对农民权利的剥夺。