中山市镇区生态环境部门行政执法存在的问题和对策

生态环境保护作为一个全球性的问题越来越受到世界各国政府的重视，我国把“人与自然和谐相处”作为社会主义和谐社会的基本特征之一，为生态保护工作提供了有力的政治保障，为生态保护参与综合决策创造了条件，促进了我国生态环境执法革新的步伐。目前,我国的环境法制建设不断加强,环境行政执法水平有了较大提高,在很大程度上改变了过去那种环境保护无法可依的局面,环境行政执法在环境保护中也发挥出越来越重要的作用。但随着我国人民生活水平的不断提高和人民群众环境意识、民主意识、法律意识的不断增强,给环境保护提出了更高的要求。环境问题的日益突出和环境保护工作的深入开展,也使环境行政执法工作中暴露出一些问题,一些地方有法不依、执法不严、违法不究的问题在根本上还没有得到解决,这种现象不仅损害了环境法律法规的严肃性和环保部门的执法形象,还在一定程度上纵容了环境违法行为,严重制约着我国环境法制建设的发展。

一、我市生态环境行政执法概述

中山市生态环境局设有办公室、综合科、法规与宣教科、审批服务办公室、水与海洋生态环境科、大气与应对气候变化科、自然生态保护科（土壤生态环境科）、固体废物与辐射管理科、生态环境数据管理科、执法监督科、执法一、二、三科、人事科、机关党委等十五科室。主要负责建立健全生态环境制度、生态环境问题的统筹协调和监督管理、参与生态环境专项资金的监督管理、生态环境污染防治的监督管理、生态环境准入的监督管理、生态环境监测及宣传等工作。中山市生态环境局指导镇区生态环境行政执法工作。

2023年机构设置相关文件精神要求，镇街一般设置党政综合办公室、人大办公室、党建工作办公室（组织人事办公室）、纪律监察办公室、公共服务办公室、综合治理办公室等6个综合性办事机构和综合行政执法局。

除上述规定设置的机构外，石歧、东区、西区、坦洲、古镇、沙溪、横栏、三乡、东凤、黄圃等镇街设置宣传办公室、发展改革和统计局、工业信息和科技商务局、城管住建和农业农村局、生态环境保护局、应急局。

南区、五桂山、南头、港口、三角、板芙、阜沙、大涌、神湾、民众、南朗等镇街设置宣传办公室、经济发展和科技统计局、城管住建和农业农村局、应急管理局、生态环境保护局在综合行政执法局加挂牌子。

随着我市政府开通12369热线以来，收到广大人们群众的大力支持，其中对于环境污染现象的投诉也越来越多，其中不仅反映了全民对于环境保护的意识提升，同时还体现了人民群众对于环境问题的关注度提高。虽然我市环境行政执法队伍不断壮大，环境行政执法水平日益提高。但是，在环境保护法律、法规的实行过程中的许多规定并未得到很好施行。

二、我市镇区环境行政执法存在的主要问题及因素

环境保护法律现赋予环保行政主管部门审批、许可、检查、验收、建议限期治理、调查、处罚、调解、监督等环境管理权力,就目前的现状看,环境管理逐步纳入依法办事的轨道,依法行政的水平逐步提高。但坏境执法与立法宗旨存在差距,这给环境行政机关正常行使行政执法活动带来诸多困难。

（一） 环境行政执法存在的主要问题

1. 违法处罚的不当

企业环境违法成本低,守法成本高是造成污染反弹、环境行政执法不到位的一个因素。如有些企业违法排污作为降低成本,追求利润的“捷径”,环境法律、法规授予环保部门的一项重要处罚措施是罚款,而罚款的数额与企业违法情节、环境危害程度、违法得利不挂钩。对于偷排行为,环保部门只能作罚款的行政处罚,不会影响企业的生产经营活动和违法所得。因此,违法成本低,守法成本高是污染反弹屡禁不止的一个很大因素,污染反弹此起彼落,更显环境行政执法的不到位。

2. 环境行政执法队伍素质不高

由于历史及各方面的原因,环境部门特别是基层环保部门的机构，队伍一直偏弱,执法任务繁重，执法人员少，还有执法人员一身兼数职的现象,影响了正常的环境行政执法的能力。就拿我市一个镇区的生态环境部门来说，全分局有工作人员14名，其中3名是公务员，1名工勤，其余10名是合同工，14名工作人员里，只有3名公务员有执法证。环境行政执法能力严重不足,执法人员对法律理解不深,不能正确运用法律法规条文,对违法事实与处罚依据条款不相对应,调查处理的程序不规范,不注意事实证据的收集,证据不全面,对违法者的违法事实掌握不准,导致在适用自由裁量权时把握不准。环境执法人员的素质与当前的环境形势及所肩负的任务相比仍有一定的差距。

3. 执法设备、基础设施落后

乡镇环境保护公益性强，回报率小，因此对社会资金缺乏吸引力，政府没有发挥主导投资作用。乡镇聚居点由于单体市场规模小，其基础设施建设和运行难以进行市场化运作，因为必须依赖财政资金。而乡镇行政组织普遍财源不足，连应付生产性基础设施都不够，更难以建设污染治理基础设施和购置执法设备。

（二） 造成镇区环境行政执法困境的原因所在

1. 环保认识不到位

一些地方政府领导对科学发展观和政绩观认识不到位,为了本地区、本部门的利益,单纯追求经济增长速度,环保法制观念淡薄,在建设项目的安排上,往往是考虑发展生产的需要,而不考虑环保的要求。作为市场经济主体的企业是自主经营、自负盈亏和自我发展的独立法人,他又往往以效益不好、资金短缺为借口,迟迟不建设污染治理设施,将环保治理投资和运行费用当作作额外的经济负担,直排、偷排污染物的现象屡有发生。有的企业为追求经济利益,擅自闲置或不正常使用治污没备,致使污染物严重超标排放。

2. 环境管理体制不完善

由于我国的环境管理体制立法在体系方面有很大缺陷,各种立法规定存在“各自为政”的现象,立法之间缺乏统一和配合,因此在执法过程中,有些问题仅靠环保主管部门一家是不行,需要的是有关执法机关协同配合。再一个就是由于各环境行政机关的执法职能职责范围划分不够明确,相互关系没有理顺,现在除环境保护主管部门外,其他相关部门没有将环境保护事前防范、预防为主提到相对的高度,以致各个执法机关之间缺乏协调配合,在执法过程中自身违法的问题时有发生,形成一些环境问题积重难返。

3.镇区财政困难

受地方财政和经济发展水平等因素的限制,环境执法经费不足,环保没有固定的资金来源,环保投入与经济社会发展水平不相适应。许多基层环保机构的执法装备远远达不到标准，环保部门要加大对环境管理往往力不从心。

三、解决我市镇区环境行政执法工作解决问题的对策

环境行政执法难的现象,不仅制约了我国环境法制建设的发展,也对我国经济、社会的全面协调和可持续发展造成了重大的负面影响,切实解决我市镇区环境行政执法问题,十分必要。

1.加大处理力度，以“铁腕”治污

李克强总理指出，向包括雾霾在内的污染宣战，就是要“铁规”治污加“铁腕”治污，对那些违法偷排、伤天害理的行为，政府绝不手软，要坚决予以惩处。“铁规”加“铁腕”，方能刹住污染之害。

我过现行法律处罚力度普遍偏轻造成违法成本低，从而形成“执法不停，罚款不断，但排污不止”的怪圈，也是环境污染屡禁不止、愈演愈烈的制度性原因。在这方面，发达国家的做法值得借鉴。2007年10月9日，美国电力公司因生产造成的酸雨污染环境，被美国环境保护署、8个州政府和十多家环保组织提起集团诉讼，最终被迫与司法部门达成和解协议，同意接受46亿美元的巨额罚金。这么高的违法成本之下，谁还敢以身试法？

加大对污染者的处罚力度与强度，可以从两个方面入手：一是对于严重污染事件之类的单次环境违法行为，提高罚款的额度，增加处罚的威慑性。二是对偷排、废危倾倒之类的重复性的环境违法行为，每重复发生一次即视为一个单独违法行为，规定“按次计罚”，这样叠加累计以大大提高其违法成本。从以上两个方面来加大处罚力度与强度，将会极大提高违法成本，让违法者感到“得不偿失”从而产生巨大的威慑作用。

2.加强干部队伍能力建设,提高环境执法人员的素质。

加大经费投入,强化软硬件建设。各级人民政府切实加强地方环境保护机构的软硬件建设,使其能有效地独立行使职权,使机构设置和人员编制与所负担的任务相适应。大力提高环境行政执法人员的素质,环境行政执法工作人员的政治素质,加强环境执法队伍标准化、规范化管理。强化硬件建设,对重点污源安装主要污染物在线监控装置,实现在线远程定量化监控,确保污源治理设施正常运转和长期稳定达标排放。

加强法规学习,规范执法行为。通过各种形式,加强环境法规学习,进一步规范执法行为,提高现场执法能力依法行政水平。通过队伍能力建设和素质培养,打造一支训练有素、精通业务、善于管理、为政清廉、吃苦耐劳的环境行政执法队伍。

3.完善生态环境保护行政执法机制

一是执法机构要独立。环境执法部门对于政府以及其他部门的依附性和隶属性较弱。环保执法机构作为一个独立的执法个体，应当弱化其与政府以及其他部门的领导关系，避免受到过多的干预。二是执法权力要独立。环境监察执法主要是以执法权为基础，对于环境执法主体而言，具有完整的、独立的环境行政执法权也是其独立的标志。环境行政执法权主要包括行政许可、行政处罚和行政强制等权力。环境执法主体掌握的权力越充分，其独立性就越强；反之，当执法主体与其他主体分享行政执法权，或者对于其他主题的依赖性越强，其独立性就越弱。三是执法程序要独立。执法程序独立是指环境监察执法部门在行驶执法权、进行行政执法时，能够避免其他部门的不当干预，即在行政执法过程中能够保持独立，不受其他部门的直接的干预和挑战。无论是立法、司法和行政部门，都不宜直接干预环境执法的过程。

环境行政执法是一项系统工程,我们只有立足本国的实际情况,迫切需要进一步深化行政执法体制改革,切实转变职能,真正建立起符合法治政府要求的行政执法体制、权力运行机制,这是时代赋予我们的重任,我们也只有沿着这条路一直向前,真正使环境行政执法有利于解放和发展生产力,有利于经济社会的健康发展,真正做到执法为民、执法利民。

参考文献

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