浅谈依法治国与依规治党

导言：本文主要分别简述依法治国与依规治党的内涵、外延以及两者之间的联系等，以充分阐释在中国共产党领导下的中国，依法治国与依规治党是并行不悖的，法律和纪律互为表里、各司其职。

一、依法治国与依规治党的前世今生

（一）中国特色的依法治国

当时社会一提起“依法治国”，大多数人脑海中首先想到的便是“西方民主国家”、“三权分立”、“民主”、“自由”等词汇，仿佛“依法治国”与中国这个拥有千年文明的国家毫无关联，在大多数人的印象中，中国历史是一部封建、专制、集权的历史。但何为依法治国？通常的定义即Rule of Law，通过法律限制政府权力和约束专断的权力，从而保障人的权利及维护社会公义，也就是法治。从这个意义上说，在中国近代以前，中国历史上确实没有出现过哪怕形式上的法治，历代统治者仅仅将法或律作为统治的工具，中国历史上仅仅出现过法制，即以法治国，典型如秦王朝等。

1997年中国共产党十五大将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，1999年九届人大二次会议将“实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，党的十六大、十七大对依法治国作了重要部署。十八届四中全会，在党的中央委员会全体会议上首次将依法治国作为专题加以讨论，全会《决定》明确了依法治国的指导思想、总目标、基本原则、工作布局和基本任务等，对我国法治建设历程中一系列重大理论和实践问题作出了回答。

这里可能有人会对中国共产党提出的依法治国或法治表示质疑，认为中国共产党作为中华人民共和国唯一的执政党，没有经过民主选举而执政，宪法及法律均在中国共产党的领导下制定，党的意志即法。这样的政党、国家、政治体制如何能够实行依法治国？本文认为上述质疑产生是由于长期地习惯性思维导致的，认为在一党执政的体制下，不能实现依法治国，因为在宪法和法律之上还有政党的意志。托马斯·潘恩在《常识》中对法治有个描述：“北美的法律就是国王，正如专制政府中的国王便是法律。”依法治国中，法律必须是至高无上且唯一的。若以此判断，中国共产党领导下的中华人民共和国不能实行依法治国，实在没有道理。第一，虽然法律在中国共产党的领导下制定，但并不代表中国共产党就是游离于法律约束之外的。相反，中国共产党正不断处处“自缚手脚”，推进行政、司法等领域的改革，均要求依法行政、简政放权，法官独立审判、终身负责。同时，还自我加压，对于共产党员的要求较法律规定更加严格，这一点从《中国共产党纪律处分条例》中的规定就能看出，不仅要求中共党员的行为要求达到普通公民的标准，同时还要求中共党员的个人私德更加高尚。第二，依法治国并不能够一撮而就，这是一项浩大的社会工程。就目前的形势看来，中国共产党提出的依法治国仍处于在路上的阶段，法治仍在建设；中国共产党所提出的依法治国与西方语境下的法治还略有不同。按照中国共产党十八届四中全会的表述，依法治国即在中国共产党的领导下，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。对比西方语境下的法治，中国共产党提出的依法治国多了一个领导前提，其余内容基本一致。这也就是上述质疑产生的一个关键点。按照西方语境下法治的逻辑，民主选举产生立法机构和行政机关首脑、司法独立，立法、行政、司法在法律的约束下相互制衡，这样的国家运作形态才是标准的法治。本文认为这只是看到了法治的外在而非本质，法治的目的是保障人的权利和实现社会公平正义。但是，是不是只有民主选举加上三权分立制衡的路径，才能保障人的权利和实现社会公平正义呢？

在现代西方主流的法学、政治学学说中，普遍认为天赋人权（利），权力的诞生来源于权利的集合，只有当作为社会成员的个人将自己的权利部分让渡，而产生的权力才具有天然的合法性，这个权力即能用于管理国家和服务社会。具体的实现途径就是通过民主选举，产生民选的立法机构，制定法律；产生民选的行政首脑，依照立法机构法律管理国家和服务社会；用独立的司法机构作为监督和保障法律得以执行的最后防线。这种政治制度在理论上是没有问题的，在实践中既有成功的例子，如英美等发达国家，也有失败的教训，如后萨达姆时代的伊拉克、战乱不断的阿富汗、苏联解体后的众多东欧国家等。因此，这种政治制度并不是放之四海而皆准的完美制度。本文认为，任何政治制度都要根据本国的具体情况，让历史和人民自己作出选择，这不是消极的机会主义。正如，中国共产党在六十多年前战胜中国国民党取得政权，这是历史的选择，也是中国人民的选择。详细观察目前中国共产党领导下的中华人民共和国的政治体制，可以说它不符合西方主流法学、政治学中对现代法治国家政治体制的描述，但是并不能说这一政治体制是错误的，经过这六十多年的发展，这一政治体制不但没有崩溃，反而正在不断成长并自我修正，如现在的反腐、简政放权、司法体制改革等。中国共产党正以肉眼可见的速度强力推进政治体制改革，依法治国就是其中非常重要的一环，现在互联网上和现实中，经常会出现一些貌似社会精英人士的言论，认为中国共产党一党执政不可能实现真正的法治。本文认为这恰好相反，在现如今和以后相当长时间的中国，一旦没有了一个强有力的集权领导集体，连国家统一和社会稳定都不能保障，更谈不上法治。回到上面的问题，保障个人权利和实现社会公平正义是不是只有民主选举加上三权分立制衡的路径？前文对此已经作出了回答，那么保障个人权利和实现社会公平正义的关键在哪里呢？本文认为关键在于是否以民为本，关键在于执政者或执政的团体以人民利益为宗旨，在西方传统的法学或哲学的著作中，都天然地认为民选政府必定是以人民利益为宗旨的，也就自然推导出民主选举加权力制衡必然能够保障个人权利和实现社会公平正义，这一逻辑的前提是民选政府是以民为本的，但实际上现实情况非常讽刺地嘲弄了这一逻辑前提，以美国大选为例，总统选举实际就是各利益集团出钱为全体美国人民上演的一场真人秀，国家最高权力人选在各种阴谋论、相互抹黑的表演中诞生，竞选过程中两位候选人的说辞到底真相如何，普通民众根本不可能知道，如果说这样的民选政府必定以民为本，那只能是强行为这样的民选政府加戏。

相比之下，中国共产党充分运用批评与自我批评这一有力武器，强力推进国家各种改革，化解社会发展过程中出现的问题和矛盾，提出“两个一百年”，以全体中国人民的利益为奋斗目标，这比任何竞选真人秀都更加务实和真实。中国共产党正在走一条前人没有走过的道路，但这并不代表此路不通，总书记在中国共产党十八大、十九大的报告中指出，我们要坚持道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，这句话同样适用中国特色的依法治国。因此，一种政治体制是否是一个好的政治体制，要在具体的历史和国情中看，起码在人类发展的现阶段，没有一种政治体制完全适合所有国家和民族，也不是只有一种政治体制能够实现依法治国。

（二）不以规矩，不能成方圆

“有两事充盈性灵，思之愈频，念之愈密，则愈觉惊叹日新，敬畏月益：头顶之天上繁星，心中之道德律令。”这句话据说被镌刻在德国哲学家康德的墓碑上。大概意思是，康德认为有两个东西让他感觉惊叹和敬畏，一是头上的星空，二是心中的道德准则。哲学家的话通常晦涩难懂，本文推测其意思是，头上的星空代表大自然不变的规律，心中的道德准则代表个人的自律准则。人既要遵循大自然的规律，也要遵守自己内心的道德准则，即他律与自律。纵观人类社会发展历史，自从人类社会进入文明时代，每个个体都存在于各种形色的组织之中，如宗教、政党、社团等。每个组织都其存在的目的，或谋利或扬名或教化世人。要达成这些目的不免会定规矩，没有规矩的组织只能是一盘散沙，很快就随风而逝。

2023年10月24日，经中国共产党第十九次全国代表大会修订，通过了新修订的《中国共产党章程》，分为总纲、党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关、党组、党和共产主义青年团的关系、党徽党旗。其中总纲中明确规定，党的最高理想和最终目标是实现共产主义。其余章节的设定均是为了这一目标服务的。可以说中国共产党在定规矩方面是非常成功的，有了规定才能有严密的组织，才有凝聚力和战斗力。中国共产党成立至今，从只有50多名党员到8900多万党员，从星星之火到燎原之势，从秘密组织到世界第一大政党，由弱变强创造了举世罕见的奇迹，这能用偶然和机会主义解释吗？显然不能。中国共产党的成功，很大程度要归功于其严密而科学的组织和铁一般纪律。

规矩定了，但其生命力在于执行，有令不行、有纪不守，再好的规矩也形同废纸。时至今日，中国共产党不断强调依规治党，既是自身建设和发展的需要，也是时代进步的要求。前面提到每个人都会面临他律和自律的双重约束，在处理一个拥有8900多万党员执政党的事务时，信任不能代替监督，显然他律更科学。人非圣贤，不可能要求人人都能达到“内圣外王”的思想境界。党要管党、全面从严治党，在一些“公知”看来，这纯粹是一句空话，既当运动员又当裁判员，不可能保证公平正义。本文认为，这种看法太流于表面，因此很肤浅。举一个普遍认为能最大程度保障公平正义的例子，在英美判例法的司法体系中，判例法占主导地位，如果两个案例中的实质性要件相同或相似，则根据遵循先例的原则，前例中包含的规则或原则可以适用于待判案例。在对待先例的问题上有三种做法：一是遵循先例，一般来讲，下级法院应当遵循上级法院的判例，上诉法院还要遵循自己以前的判例。二是推翻先例，美国的联邦最高法院和各州最高法院有权推翻自己以前的判决。三是避开先例，主要适用于下级法院不愿适用某一先例但又不愿公开推翻它时，可以以前后两个案例在实质性事实上存在区别为由而避开这一先例。由此可见，被“公知”所推崇的西方司法体系一样存在既当裁判员也当运动员的情况，保障公平正义不是西方司法体系的专利。

2023年以来，中国共产党中央先后印发了《党内法规制定条例》、《党内法规和规范性文件备案规定》、《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2023—2023年）》和《中国共产党纪律处分条例》等一系列党内规范，并对中央党内法规进行集中清理。总的来看，党内法规建设更加注重整体设计、程序规范和立法规划，初步实现了从单一性到系统性的转变、从粗放式到精细化的转变、从应急性到前瞻性的转变。其中，2023年1月1日起陆续实施的修改后的《中国共产党纪律处分条例》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党巡视工作条例》等更是体现出这一点，中国共产党目前正以前所未有的力度和速度开展反腐败工作，没有禁区和特区，从这一点来说，中国共产党不仅因此赢得了民心，更是借此对自身进行净化和清理。依规治党，正成为中国共产党自身发展与进步最有力的武器，同时也与依法治国相互衔接。

二、依法治国与依规治党互为表里

虽然依法治国和依规治党分处两个话语体系，在治理理念、治理主体、治理对象和治理方式等方面存在明显区别，但二者其实一脉相承，互为表里。中国共产党作为中华人民共和国的唯一执政党，依规治党是依法治国的前提和保障，古人强调：“修身、齐家、治国、平天下”，如果将中国共产党看成是一个人，依规治党就是在修身和齐家。治国必先治党，治党务必依规。依法治国和依规治党不是对立、孤立的，只有准确把握两者的内在规律和密切联系，才能推动中国特色社会主义法治体系健康发展。

依法治国和依规治党互为表里在实践中体现出以下几个方面的特征：一是内在逻辑统一，都以中国共产党的领导为逻辑前提；二是根本属性一致，都是党的意志的反映。三是出发点和归宿契合，都是为实现中华民族伟大复兴，保障中国人民权利和实现社会公平正义。四是运行要素类似，都需要系统完备的规则体系、科学严谨的立法技术、高效的实施机制和完善有力的监督体系等基本要素。

从道德层面看，依法治国所制定和要求的规则是“最低限度道德”，即现代法治要求的最大限度保障个人权利和限制政府权力，要求个人“勿害邻人”，保障“法无禁止即自由”的权利；要求政府“法无授权不可为”，将权力装进制度的笼子。依规治党所定的规矩从道德层面上看，其要求高于法的要求，但这里的规矩约束的对象仅限于党员和党组织。一些法律上并不禁止的行为，在党的纪律中也被明令禁止，如违反社会主义道德要求的一些行为。从这个意义上说，依规治党中融入了对党员在道德方面的要求，从而要求党员不仅守法还要尚德。因此，依法治国和依规治党实际上相互衔接，从法律和道德层面均给出了相应规范，同时也区分了对象，只对党员更为严格，对于非党员给予了最大限度的自由。

中国特色的依法治国和中国共产党的依规治党在操作层面，拥有先天的优势，中国特色的依法治国是自上而下的改革，首先在制度方面需要国家层面的顶层设计，而领导顶层设计的组织便是中国共产党，同时国家机关中绝大部分公职人员都是共产党员，党组织的活动和党员行为既具有政党及其内部成员行为的政治特征，又具有组织和自然人行为的法律特征。依规治党的推进必然更加有利于依法治国的推进，虽然法律和党内法规在调整内容上存在一定程度的交叉，但法律是党内法规的底线，党内法规严于法律，此时两套规则体系体现出不同特点和规范形式。立法保留事项必须由法律作出，党内法规不得侵入法律法规的调整领域。法律惩罚侧重对人身自由和财产权利的剥夺，党内法规处分侧重对身份资格等党员权利的惩罚，在规范制定上“衔接而不覆盖”。对于法律法规已经规定的违法行为，党内法规不再重复，仅在行为后果上统一设定相应的党纪处分种类和幅度。这样的配合简洁而高效，同时在规则与自由之间达到了最大程度的平衡。

三、结语

纵观中国共产党及中华人民共和国的发展历程，对于治党、治国的理念、目标、措施、步骤，从未像现在这样清晰、明确、系统。凡是过去，皆为序章。可能正是有一代又一代人不断努力探索，才有如今依法治国和依规治党的共同奋进。中国共产党正在导演一次堪比“商鞅变法”的革命性巨变，在中华民族伟大复兴的道路上，将留下一笔巨大的制度红利。