一、正确选择出口退税政策目标

我国目前的出口退税政策至少承担了以下四个不同的政策目标：

一是促进出口贸易的发展，即贸易目标。出口退税保证我国的出口商品以不含税价格进入国际市场，与其他国家或地区的商品平等竞争，从而促进出口贸易的发展。

二是平衡财政收支，即财政目标。如我国多次为减轻财政负担、平衡财政预算调低出口退税率。

三是影响汇率，即汇率目标。如我国2004年和2006年两次调低出口退税率，其政策意图之一就是通过降低贸易顺差，缓解人民币升值的压力。

四是优化产业结构，产业结构目标。我国目前对国家鼓励的产业实行零税率或接近征税率的退税率，对限制发展的产业实行低的退税率或不退税，出口退税体现了国家的产业政策意图。

在以上四个政策目标中，贸易目标是出口退税政策的基本目标，后三项是出口退税政策的派生目标。

就财政目标而言，我国在财政有压力时往往通过降低出口退税率来减少财政支出。出口退税的理论和实证分析都表明，增加出口退税，出口增加，贸易乘数和税收乘数的双重作用会提高国民收入水平从而增加财政收入，而且增加的财政收入要多于出口退税的增加，即财政收入净增加。因此，若利用降低出口退税率来实现财政目标只能是适得其反。

就汇率目标而言，汇率目标是实现外部均衡，但通过退税率的调整，改变出口产品的相对成本，从而消除真实汇率与名义汇率的背离来保持国际收支平衡的办法，在实现外部均衡的同时却造成内部失衡，因为降低出口退税，出口减少，贸易乘数和税收乘数的双重作用会使国民收入水平下降和失业率上升，代价是巨大的。因此，用出口退税政策来实现汇率目标的做法值得商榷。根本办法应是进行汇率机制改革，配合采用货币政策和汇率政策来实现外部均衡。

就产业结构目标而言，出口退税政策对产业结构的调整效果也是有限的，对国家鼓励的产业实行完全出口退税政策也只能说是保证了该产业能公平参与国际竞争，与其他国家的同产业相比，出口退税并没有起到优惠和鼓励的作用。而对国家限制发展的产业实行较低的出口退税率确实能起到限制该产业产品出口的作用，但问题的关键是，限制某产业的产品出口，就不需要限制该产业的产品在国内销售吗?显然这是出口退税力不能及的。实际上，我国产业结构的升级需要解决更深层次的制度瓶颈，要从完善产权制度入手，提高各种产权配置与流动的交易效率。

不可否认，我国的出口退税政策在一定的历史阶段对上述多个政策目标发挥了积极的作用，但与出口退税政策出台的初始环境相比.我国目前的政治、经济、国际贸易环境已经发生了很大的变化，这要求我们重新审视出口退税政策目标的适宜性和效果。可以说，我国目前的出口退税政策承受了太多其无法承受的功能，影响了基本功能的发挥。因此，必须尽快实现出口退税政策目标的归位，取消出口退税政策对财政政策、汇率政策和产业政策的替代.使其回归到稳定的、单一的促进出口的政策。二、合理确定出口退税率

确定了出口退税政策的单一目标以后，就可以仅依据最优出口退税和次优出口退税的理论，以国家福利最大化为目标，考虑行政管理和实践的可行性确定我国的出口退税率。

根据最优出口退税理论，为实现国家福利最大化，应根据出口产品的国外需求弹性（或者说，该产品在国际市场上的垄断程度）确定出口产品的退税率。根据次优出口退税理论，对具有出口负外部性的产品应不退税或少退税。考虑行政管理和实践的可行性，根据这两种理论确定的不完全退税的产品应限定在较小的范围。因此，确定我国出口退税率的基本思路是：对绝大多数产品实行完全退税政策（增值税出口零税率），对少数垄断程度很高、负外部性很强的产品实行不完全退税或不退税政策。具体来说，实行不完全退税或不退税政策的出口产品主要包括：

第一，垄断程度很高的出口产品。出口产品的垄断程度可以根据以下两个标准来判断：（1）国外对出口产品的需求弹性越小，则垄断程度越高；（2）出口产品占国际市场份额越大，则垄断程度越高。根据上述标准，我国目前垄断程度较高的产品主要有：工艺品、土特产品和稀有矿产品。

第二，出口负外部性很强的产品，即出口价格大大低于其真实社会成本的产品。这类产品主要是高能耗、高污染和一些资源类的产品，如非金属类矿产品、煤炭、天然气、石蜡、沥青、硅、砷、石料材、有色金属、铅酸蓄电池、氧化汞电池、木材初级制品等。

另外，要进一步规范增值税制度，尽快实现增值税转型（由生产型转为消费型）、扩大征收范围等.逐步提高出口退税的程度。同时要清理增值税的减免税优惠，为出口退税政策的实施打下良好的制度基础。

三、完善出口退税负担机制

出口退税负担机制的优化应贯彻权利义务对等原则。一是增值税收人权利与增值税支出义务的对等。取得增值税收入的主体应相应承担增值税支出的义务。我国之所以将出口退税由中央负担改为由中央和地方共同负担，理由就是增值税是中央和地方共享税，取得增值税收入的权利由中央和地方共同享有，因此.增值税支出的义务也应由中央和地方共同承担。

二是进口增值税收人权利与出口增值税支出义务的对等。进口征税、出口退税是处理进出口贸易间接税问题的国际惯例，因此，取得进口环节增值税收入的主体应相应承担出口环节的增值税退还义务。

出口退税负担机制的优化必须同时考虑以上两个层次权利和义务的对等。很显然，我国目前的出口退税负担机制虽然满足了增值税收入权利与增值税支出义务对等的要求，但并不满足进口增值税收入权利与出口增值税支出义务对等的要求，因为我国进口环节的增值税收入是中央税.全部由中央享有，但出口退税的一部分却需要地方承担。这正是我国目前的出口退税分担机制产生各种问题的根源。根据这两个层次权利和义务对等原则的要求，出口退税负担机制的优化有两个方案可选择：

一是除进口环节增值税收入以外的全部增值税收入由中央和地方共享.进口环节增值税收入归中央，增值税的出口退税全部由中央负担，这也是我国2004年以前的出口退税负担机制。

二是包括进口环节增值税收入在内的全部增值税收入由中央和地方共享，增值税的出口退税也按照共享比例由中央和地方共同负担。

第一方案实践已经证明存在一些问题，主要是将地方政府排除在出口退税管理系统之外，不利于调动地方政府管理出口退税的积极性。笔者认为，第二方案是比较可行的选择，它除了符合权利和义务对等的原则外，还可以在一定程度上缓和目前出口退税受益者与承担者不一致的矛盾，纠正出口退税分担机制导致的出口退税负担不均衡的问题。因为，出口与进口具有对称性，出口量大的地区和口岸，其进口量也相应比较大。对于出口量大的地区，虽然承担了较多的出口退税支出义务，但同时也分享到较多的进口环节增值税的权利，出口退税的财政压力得到缓解。