对农村基层腐败预防体系的调研对策

村（社区）是最贴近人民群众的一级基层政权，在政权建设中起着基础性和关键性作用。基层干部工作在第一线，是新时期党在农村各项方针政策的具体执行者，是农村各项工作的组织者、指挥者，是党的形象在农民群众中的重要体现者，也是搞好农村基层组织建设的直接责任者。村(社区)干部在群众中形象的好坏直接影响农村工作的开展及党的事业的发展。

人类自从有了公共权力就有腐败现象，只要存在公共权力的地方就可能存在腐败，这是万古不易的规律。农村基层腐败就是农村基层干部公共权力的滥用，即公共权力不是被用于实现合法的集体公共利益而是在利己主义的动机和目的支配下，用于谋取个人或小团体的利益。随着改革开放的不断深入，各地经济、社会事业呈现出蓬勃发展的良好势头。但是，在一些边缘的农村，由于受地域环境、经济状况和其他基础条件的影响，其产生腐败的原因与发达地区相比，具有一些不同的特点。基层的腐败现象，严重地影响了党和政府的形象，造成了人民群众对党和政府的不信任。为了保护农民权益，发展农村经济，维护农村社会稳定，我们要深刻认识到农村基层反腐倡廉工作的重要性，就必须认清农村基层腐败的现状及成因，针对存在的关键问题和薄弱环节，结合农村基层干部群众思想观念落后的特殊情况，以加强对思想教育、制度建设、落实和权力制约为目标，积极创新机制，找准农村基层反腐倡廉工作的有效载体,大胆探索构建新时期农村腐败的预防体系，有效地从源头上预防农村基层腐败的发生。

一、农村基层腐败的现状及原因

据有关资料表明，农村基层腐败的现状主要表现在：一是基层干部认识不高，存在项目资金少、群众困难多，想腐败也没有腐败土壤的思想。二是制度不健全的问题，普遍认为违法有法律管，违纪有党纪政纪管的思想。三是村（社区）或部门目标责任制不落实，存在弄虚作假的形式主义目标责任制。四是跟踪监督不够，常常导致小毛病酿成大问题等现象。

分析以上现状，其主要原因是：

第一，农村基层干部认识不到位。一是反腐倡廉“有害论”。部分人、特别是有些领导干部认为，贫困地区抓经济工作是第一位的大事，反腐败会束缚人们的手脚，抓严了会影响发展环境，帮了倒忙，甚至把经济“搞垮”。二是腐败现象“无害论”。少数人对腐败现象和干部中的不廉洁问题视而不见，他们认为，公款吃喝玩乐、收受礼金、红包等是人之常情，可以联络感情，增进友谊，特别是在向上争取项目和资金上，更是常规手段，不必对此惊慌。三是“无腐可反论”。一些人认为，贫困地区经济不活跃，人们把主要精力放在解决温饱上，没有多大的经济问题，反腐败没什么反头。四是“自动消失论”。一些人认为，腐败问题是历史的产物，随着改革开放和国家经济、政治体制改革的逐步深入，解决腐败问题会有比当前更好的措施和办法，今后腐败现象会逐步清除，所以当前没有必要下大力气去反腐败。

第二，农村基层财务管理混乱。在一些村（社区）财务制度不规范，会计出纳不分家，帐、钱、权一人独揽，权力集中，收支随便，监督制约机制不健全，财务从不向群众公开，财务管理严重失控。比如，①职责不分。有些地方财经由村总支书记或村主任全抓，大部分的村级财政来源，对村党总支书记来讲是不会轻易放弃这一权力的处置，以这种权力才能树立自己的威信，没有实权的一把手是名不副实的，因此，形成了村支部书记主抓财经，一人说了算的情况。②“白条”泛滥。在农村有的买卖双方都没有正式的发票，因此白条子在村会计账目中成了正式发票的代名词，直接导致了财务管理混乱，真假难辨，村务透明度不高。③难司其职。村级干部的违法违纪离不开财经管理。他们便尽力削弱会计的职责，要求会计做假帐等现象时有发生，使会计的职能来制约村官的管理体制无法实现。④制度虚设。有的村委一把手自己开支的费用自己批，水分较大。有的村干部一句话或写个条就可以办，收不入账，公款私存，从而直接导致了财务管理混乱，难以透明。有些村级私设“小金库”，且“小金库”没有帐，村委一把手用“小金库”的钱就象自家的钱，想怎样花就怎样花。⑤暗箱操作。虽然在村级推行了财务公开制度，但有些村并没有完全得到落实。有些地方村领导干部，想让村民知道就公开，不想让村民知道就不公开，有的搞半公开、假公开，糊弄村民。如有些村对一些正常工作和无关紧要的事在村民代表大会上讨论，在公开栏上公示，而对土地转让、土地承包、工程发包、大额资金开支等重大事项；不经村民代表大会讨论，而是由村主要领导搞“暗箱操作”，缺乏透明度。由于这些原因，给某些村（社）领导干部谋取私利提供了便利条件。

第三，农村干部思想素质偏低。在一些地方，村（社区）干部素质不高，为村民服务意识薄弱。在市场经济影响下，部分农村基层干部放松对自己的政治素质的培养和世界观的改造，理想信念、宗旨意识、群众观念淡化，滋生了极端个人主义、享乐主义和拜金主义的思想。把当村（社区）干部和个人利益直接挂钩，认为村委工作辛苦，报酬不高，付出多得到少，吃点、喝点，贪点、拿点算不了什么，甚至个别村干部私欲膨胀，奉行“有权不用，过期作废”的信条，不考虑如何多发展村里建设，而把党和人民赋予的权力当作谋私的手段，大肆贪污、侵占集体财物，收受他人贿赂，为他人提供低于平常价甚至免费的土地使用权。

第四，农村基层制约机制缺乏。农村基层干部滥用职权，权力过大、过分集中，按照现行的农村基层领导体制，村党总支应按照党的章程进行工作发挥领导核心作用，支持和保障村民开展自治活动直接行使民主权力，村委会依照法律规定管理本村农民集体所有的土地和财产，尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。但是，有些地方村委和党总支权力不分，互相插手，如果村主任或村总支书记愿意且有能力条件，可以一手遮天，无人管得了。在一些地方，农村干部法律意识淡薄，个别党总支书记，村主任随意变更或终止生效合同。在机动地发包上偏亲向友，专制横行，官僚主义盛行。一些重大事项，没有经过民主协商，由村干部某一人决定，不能实现真正的村民自治，对大多数村民而言，行使他们的权利，只能成为理论层面上的东西。有些村委会依照法律规定管理本村村民集体所有的土地和财产，保护集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。有些地方的村支委和村委会权力不分，互相插手，滥用职权，如村支书或村主任一手遮天，当“土皇帝”，独断专行，不让他人监督，他人稍有不恭，便借故给 “尖尖鞋” 穿，使他人不敢监督，也无法监督。而有的乡镇党委、政府又疏于监督，即使有时检查一下，也是搞形式走过场，很难发现问题和纠正问题。

二、构建农村基层腐败预防体系的思考

通过对农村基层腐败现状和原因的分析，构建新时期农村基层腐败的预防体系越来越重要。建立一套农村基层腐败预防体系是一项庞大，复杂的社会系统工程，需要乡镇党委、政府，社会事业单位、社会团体及广大人民共同参与。

思考一：如何构建防范体系。“预防为主，综合防治”是预防腐败的基本原则。防范体系主要是是指村（居）民对村干部权力和集体财物的防备和戒备。它主要包括以下两种：一是树立对权力防范观念，并采取积极措施严格监控权力运行，因为“有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”，所以只有防止权力的滥用，才能预防腐败。如果村（居）民一旦发现村干部有权力集中超越权力的行为，就应该及时防范，才能使自己的损失降到最低。二是重视对财务的防范，农村基层腐败大多数是贪利性的行为，因此对财务进行有效的管理，可以很大程度上遏止和减少腐败的发生。第一，实行会计委派制。会计由乡镇财下所委派，实行定期清算。这种制度可以制止白条下账违反财经纪律的支出，减少公款吃喝，改变村级财务混乱的局面。第二，实行收支两条线的财务管理制度。不定期的召开村民大会，向村民公开收支情况，这样可以防止村干部挪用资金，侵吞财物。三是要建立和健全村级支部书记需经广大党员推荐后经组织测评考核的任免机制，进一步健全村级组织党风廉政建设工作由乡镇党委和上级纪监部门联合考核制度。对村级主要领导干部实行向村民述职述廉制度。以党风廉政建设责任制为“龙头”，推行规范化管理制度，深化乡镇党委和县纪监部门对村级组织党风廉政建设的监管方面的责任，切实形成条块结合，齐抓共管的管理机制，消除村级组织党风廉政建设管理上的“空档”。继续深化村级财务会计委派制和财务统一管理机制，落实定期清算制度，建立不定期召开村民大会向村民公布财务收支情况，在制度上保障预防村干部腐败行为的发生。

思考二：如何构建宣教体系。近年来，道真自治县纪委等相关部门组织开展了以廉洁勤政好机关、廉洁和谐好乡村、廉洁文明好社区、廉洁诚信好企业、廉洁求是好学校、廉洁和睦好家庭的“六廉六好”活动，这“六廉六好”就是道真县多年来在开展的宣传教育工作实践中，经过总结提炼出来的有效载体。

第一，创新方式抓好落实。要以“为民、务实、清廉”为主题，以党员领导干部为重点，结合创建“学习型、创新型、服务型、廉洁型”文明村（社）、社区、企业、学校、家庭活动，通过思想教育和文化熏陶，不断推进廉政文化建设。一是拓宽教育渠道。通过办培训班、上党课、形势报告、知识竞赛等形式提高学习教育的深度；通过观看反腐倡廉内容的电影、电视资料片，参观展览和爱国主义教育基地等形式，增强教育的生动性；通过举办文艺比赛、书法绘画、摄影展览等形式，营造活泼、高雅的宣教氛围；通过编辑廉政教育书刊、拍摄廉政文化活动录像片、评选表彰廉洁自律的先进典型、展示宣教成果。二是突出活动重点。要充分利用元旦、春节、七

一、国庆等重大节日积极开展形式多样的群众性活动，通过丰富多彩的文化娱乐活动，寓教于乐、以情感人，引导干部职工、家属子女增强廉洁自律和爱廉助廉意识，增强全社会“争创廉洁村社、共建和谐家园”的责任意识，营造浓厚的宣教氛围。三是部门齐抓共管。各级党委、纪检及工会、妇联等组织要积极配合，齐抓共管，要围绕“廉洁文明村（社）”、“廉洁文明企业”、“廉洁文明学校”、“廉洁文明家庭”等教育活动。教育引导党员干部职工、学生及配偶亲属树立正确的权力观、利益观、亲情观，倡导尊老爱幼、互帮互助、平等和睦、勤俭节约的行风、校风、家风和健康正派的生活情趣，筑牢廉政防线，形成良好的宣教大格局。

第二，不断完善长效机制。一是建立健全宣教工作的领导机制和工作机制。充分发挥“党委统一领导、纪委组织协调、部门密切配合、干部职工积极参与”的宣教工作大格局的作用。要把宣教工作作为反腐倡廉的一项重要工作内容，纳入各级各部门党的建设和文化建设的整体规划，统筹安排，精心策划，形成合力，狠抓落实。二是要建立完善宣教工作的长效机制，立足长远，着眼当前，制定宣教工作的总体目标、长远规划和近期工作安排。三是要建立宣教工作的保障机制，根据工作需要加强对宣教工作的投入，在人力、物力、财力上提供必要保障。四是要建立健全宣教工作的目标管理、考核评价和激励机制，对有做创新和特色活动宣教工作进行表彰奖励。各乡镇、各部门要把廉政文化建设的具体要求和业务工作、机关作风建设、党风廉政建设紧密结合起来，坚持不懈，认真抓好落实。

第三，着力营造宣教氛围。社会主义核心价值体系是社会主义廉政文化的根本，是反腐倡廉的生命之魂。廉政文化建设首要的是用社会主义核心价值体系武装党员干部的头脑，克服党员干部中可能产生腐败的主观内因影响。一是要汇聚各方面的力量，明确部门工作职责，并将其工作落实情况纳入年终考评，形成多方联动的大宣教格局。二是要把宣教形式做鲜做活，变灌输式教育为丰富多彩的兴趣教育，在对全县领导干部进行集中大轮训时，渗透干部勤政廉政教育，使廉政文化深入人心；三是始终坚持贴近群众、贴近实际、贴近生活，广泛开展群众喜闻乐见的廉政文艺节目。节目力求来自农村，来自基层，由群众和基层干部自编自演，突出宣传效果；四是大力提倡户外有廉政之牌、村寨有廉政之窗、校园有廉政之歌、舞台有廉洁之影，为宣教工作提供无限的生机与活力，努力形成“以廉为美、以廉为乐、以廉为荣”的良好风尚，使宣教工作既有广度，又有深度，做到家喻户晓，众人皆知。

思考三：如何构建监督体系。积极推进监督网络化，把党内监督与法律监督、民主监督、群众监督、舆论监督等有机结合起来，形成透明、统

一、公正、有效的监督网络体系。积极推进重大决策民主化，加大对领导干部行使权力的监督，凡重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用等事项，必须按规定程序运作。建立健全廉政述职、考核、测评和廉政档案的办法，规范领导干部从政行为，以他律促自律。一是国家法律授权的机关，如检察机关、各级政府的监察部门、各级人大及党的纪律检查部门等的监督，根据各地经济情况的差异，检察机关应制定措施，主动出击，深入乡村，宣传法制，进行监督。对农民反映的情况应及时处理，对已构成犯罪的腐败分子应提起公诉，使之绳之以法。对村总支书记等违反党纪的行为，应交纪委党纪处分。二是充分利用社会大众传媒，公民和社会团体的监督。新闻媒体对那些违法违纪的村干曝光，宣传法制，打消心存侥幸的思想。在此，笔者建议应像“110” 、“12315” 、“120”等那样，创建纪检监察信访举报特服电话，既增纪检机关的知名度，又能更好更方便地接受群众监督。三是发挥广大公民的政治民主的权利，使那些认为村干权大不敢监督的人和敢监督又不懂法律程序的人都能对基层进行监督。县、乡两级相关部门联手下村，检查村（社区）帐务和各项法规、规章等执行情况。严惩那些为应付检查，匆忙之下做假帐，对内对外两套帐，不依法办事，违法违规的行为应严加惩处。

思考四：如何构建组织体系。纪检监察机关肩负着对党员干部进行教育、保护、监督和惩处重任的特殊机关。目前，在乡镇己全面建立健全了纪检组织，配备了专职干部，但是，村级纪检组织仍末建立，也没有配备或聘请纪检监督员。笔认为，一是在农村基层全面建立健全纪检组织网络显得非常重要，可采取配备纪检人员，或向上级纪检组织聘请纪检监督员，负责帮助做好级纪检工作，全面形成“层层有人抓，层层有人管”的纪检工作新格局。二是加强对纪检干部的培训，夯实纪检监察干部的思想基础和能力水平。三是健全制度，严格管理，筑牢纪检监察干部拒腐防变的防线。随着反腐败斗争的不断深入，纪检监察干部队伍面临着严峻的腐蚀与反腐蚀的考验。纪检监察干部违纪违法情况也时有发生。因此，必须在提高纪检监察干部自律意识的同时，健全制度，完善机制，加强对纪检监察干部的内部监督和管理。对容易滋生腐败现象的部位和环节，进行权力适度分解，合理配置；有的健全和完善纪律检查和行政监察权力的运行机制，规范一些重点环节，比如信访举报、案件检查、案件审理、专项检查、纠风及执法监察等项工作的程序，加强对权力的制约和监督和对重要岗位人员的管理，实行和完善谈话制度、诫勉制度、重大事项报告制度，严格执行办案回避、公务回避等制度；有的对纪检监察干部的行为进行规范，根据纪检监察工作的特殊性，明确相关禁令等铁的纪律。在广大农村基层逐步形“能干事，愿干事，干成事”的高素质纪检干部队伍，建立健全纪检监察组织网络。

随着改革的不断深入发展，许多复杂的社会问题会不断涌现出来，农村基层腐败也会出现新的、复杂的动态，科学地制定新时期农村基层反腐败斗争的战略，适时调整和充实预防体系，使之适应新时期农村基层预防腐败的需要，减少农村基层腐败的发生，更好地服务“三农”。