关于“六稳”“六保”工作中存在的用地难问题及“十四五”规划编制工作的调研报告

一、落实“六稳”“六保”工作中存在的用地难问题

（一）当前我县用地保障方面政策执行情况

新《土地管理法》实施以来，我县认真执行了中央及省、市自然资源部门关于用途管制和土地征收方面的新政策和新要求，在用途管制方面进一步明确了土地征收的公益性质，在土地征收时进一步保障了群众的切身利益。截至9月份，共经省政府批准了土地征收面积1862亩，保障了一批棚户区改造、交通运输、教育类等项目的用地需求。但在保障工业建设、商业开发、招商引资等项目的土地要素配置上，还是感受到了捉襟见衬、寸步难行。10月4日，省厅下发了《关于做好〈中华人民共和国土地管理法〉建设用地审查报批有关工作的通知》。我局充分利用这次难得的机遇，迅速组织报批各类符合公共利益需要的项目用地面积3850亩，其中涉及农民工返乡创业园等10个省重点建设项目3355亩。如果这些项目能够获批，将有效解决我县重点建设项目土地保障的燃眉之急，并对县域经济发展和促进脱贫攻坚起到了积极的作用。

（二）、当前用地保障存在的问题

1、成片开发类用地保障中存在的问题。52号文件的实施，对有效保障我省经济社会发展用地，无疑是注入一个强心针和助燃器。但是此通知能够实施多久？在通知中也有提及，就是自然资源部出台成片开发标准后，该文将会自动废止。那么自然资源部成片开发标准何时会出台？出台后对于土地的开发会有什么影响？其实答案已经揭晓，目前自然资源部成片开发标准已经制定并在征求意见中，预计时间不久就会实施。在此标准出台之前其实已经过多次的意见征求，但是数轮征求后出台的全国翘首以盼的这个标准，一方面是看起来是给予省级政府更多的自主权，在省级层面能够对全省范围内的土地开发利用有一个清晰的规划，由省政府对开发方案进行批准后实施，能够有效的缩紧资源利用的口袋，能够有效的对土地资源进行管控。另一方面对于土地要素的配置保障无疑也会增加新的难题。该标准中核心的意见是涉及成片开发的需编制开发方案，对于开发方案的编制肯定会有限制性的要求，这方面暂不必表，有一点是很明确的，这就是地方制定的开发方案必需经省政府批准。标准出台后将会对现在的土地开发利用现状发生根本性的改变。当前的土地开发利用现状是各级政府主导，积极的方面是能够对土地的开发利用提供及时有效的土地要素配置保障，消极的方面是存在着一定的主观性，存在着随意的扩大土地征收面积现象，会造成不同程度的资源浪费。在实际工作中，首先是开发方案从编制到报批、论证、获批会是一个不短的时间。其次是地方政府不仅要做到对今后要实施的开发用地做到了然如胸、一本清册。还要在方案编制中陷于两难境地，一方面不能做满，因为若两年未完成开发方案将不能报批新的开发方案，那么这个地方的土地利用将会陷于僵局。还有不能做浅，做的浅了将满足不了对土地利用的资源保障需求。特别是县级政府，因为县级政府的土地开发完全依赖于招商引资，费尽周折的招商引资项目若能够顺利实施当然是双方共赢，但更多的项目有时会倒在各种各样的条件上，这中间存在着诸多不确定的因素。纳入成片开发方案的不一定能够实施完成，未纳入成片开发方案的将肯定会不能实施，这样的情况发生将是显而易见的。

2、不是成片开发的开发类用地保障存在的问题。当前自上而上都关注着成片开发，但在实际工作中会涉及许多不是成片开发的开发类用地，如旅游用地、农产品加工类用地、小型经营性用地等等。我县是一个全域旅游县，旅游用地大都在城镇开发边界以外，很多乡村旅游项目出于环境和景观营造的角度，设施比较小型且分散，如果套用城市建设的成片用地方式，会造成很大的土地浪费，对于开发商和政府双方而言都行不通。农产品加工类项目是保障农业发展、促进农民增收的有效途径，但是用地保障仍然存在难题，如审批权的问题、规划的问题、耕地占补的问题等等。很多小型经营性用地对于当地的民生和区域经济也有着良好的促进作用。如我县拟建设的加油站项目用地。该项目已经县发改委备案，项目建设内容包括站房、办公区、加油罩棚和充电桩区用地，面积在7亩左右，属于商业零售项目。此类项目符合公共利益的需要，事关城区的经济社会发展和民生，其不属于成片开发建设范围，但又必须要保障其用地需求。

（三）对当前用地保障方面的建议

一是在“六稳”“六保”工作中应体现担当作为。成片开发标准的出台应是对“六稳”“六保”有着积极的推动作用，而不能成为在“六稳”“六保”中束缚手脚的绳索。如果开发类用地按现行政策，开发方案从编制到获准实施，项目从招商到规划设计，征地从启动到签订补偿协议，不历经漫长时间是完成不了的，这与强调打造效率型政府、服务型政府的初衷是不吻合的，也与当前的“六稳”“六保”是不适应的。我们认为当前省厅52号文件的精神应该继续实施下去，对于开发园区内用地和省重点建设项目用地必须要予以充份保障。这两类用地的保障应是没有争议的，如果这两类用地都无法保障，那么“六稳”“六保”的实际效果将会大打折扣。对于不位于开发园区内用地和未纳入省重点建设项目的项目，但对于当地的经济发展和脱贫攻坚有明显推动作用的要予以支持，这类的项目应该编制开发方案报上级批准后予以实施。二是要坚持问题导向及时解决实际困难。对于不是成片开发的开发类用地，政策上是可以采取集体经营性入市的方式予以解决，但是这要赋予地方政府的自主权，在农用地转用的审批权限上尽量向基层倾斜。这样能简化用地审批流程，结合国家的相关政策或用地法规进行简化操作，使项目审批相对便捷。在不适合成片开发建设的地区，根据地域资源环境承载能力、区位条件和发展潜力，结合项目区块地形地貌特征，依据建筑物占地面积等点状布局，建设过程中应坚定不移践行“绿水青山就是金山银山”理念，杜绝以牺牲资源环境为代价来发展经济的现象。

二、“十四五”规划编制的情况汇报

（一）我县“十三五”期间重点工作完成情况

我县土地利用总体规划在编制时就将已高铁连接线、公路工程、道路改建工程等基础设施项目以及110千伏变电站项目和220千伏变电站等能源项目纳入《规划》；将尚未明确用地位置的高速及支线等交通项目、水库项目等通过“列清单、留通道”的方式在《规划》上做示意表达并列入重点建设项目表，待项目实施时通过编制土地利用总体规划落图方案和规划布局调整方案，确保项目落地。《规划》的编制和适时调整使得各类重点基础设施建设项目得到了有效的用地保障，对各类基础设施建设项目的顺利开工建设具有积极推进作用。

（二）“十四五”期间重大工程项目谋划情况

根据县“十四五”国民经济规划草案，“十四五”期间，我县将重点实施高速公路、民用运输机场、高铁等基础设施项目建设；为推进全域旅游示范县建设，重点打造红色文化旅游消费集聚区、国际慢城旅游区、温泉小镇等旅游项目。下一步我县在编制县国土空间总体规划（2020-2035年）时将充分考虑“十四五”期间重点项目用地需求，进一步明确各类重大项目的用地范围和建设时序，并将其全部纳入国土空间规划，确保各类重大项目的用地符合国土空间管制要求。

（三）对全省“十四五”规划编制的意见和建议

我县全境位于生态保护范围，属于国家重点生态功能区，全县共划定生态保护红线面积占县域总面积的55.96%。重点保护区多，生态保护责任重大。县域中西部地貌以山地为主，山岭纵横，全县自然生态系统脆弱，滑坡、山洪等地质灾害频发，为今后全县生态建设及修复带来诸多影响。因此在编制全省自然资源“十四五”规划时建议将我县生态保护放到突出位置上，加快组织实施重要生态系统保护和修复重大工程总体规划；探索建立生态保护补偿制度、国土空间生态保护修复投入的市场化机制、生态产品价值实现机制；加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

我县矿产资源丰富，截止目前，我县各类采矿、探矿权共50个，涉及用地面积390平方公里。建议“十四五”自然资源规划编制时结合我县矿产资源禀赋，确定战略性矿产规划目标，建设一批新型国家能源矿产基地和示范工程；根据生态环境现状和恢复能力将生态保护红线或生态环境区域分类划分为不同的区域，因地制宜，科学制定不同生态区域战略性矿产勘查开采的政策。“十四五”期间，建议以土地综合整治和绿色矿山建设为抓手，配合山水林田湖草重大工程，开展美丽**行动。以自然资源的安全保障促进经济安全，推进高质量发展。