关于中国2023年养老保险亏空问题探析

　　中国2023年养老保险亏空或超1500亿元

　　养老和养老金，是不能回避的事。

　　养老金确实年年有增。4月18日，根据人民财经的统计，全国已有25个省区市完成了上调企业退休人员养老金的工作，其中，北京每月平均养老金水平已突破3000元，达到3050元。

　　养老金水平提高总是令人高兴的，但与此同时，有关养老金的另一个数据却可能让人心里忍不住“打鼓”。近日，有媒体报道称，根据2023年的预算，若剔除财政补贴，2023年我国养老金亏空或超千亿元。

　　巨大的缺口暴露了养老金体系的运作问题，人们不仅要给制度的可持续性打上一个问号。加上最近政策制定步伐加快的“延迟退休”，养老再次成为茶余饭后的热议。年轻一代要问，当我们垂垂老去，今天的投入能给我多少回报，制度是否真的能保障我“老有所养”?

　　“亏空”不断加大

　　查阅历史数据不难发现，养老金亏空确实存在，并非新闻。最近几年，我国养老金缺口在不断扩大，而且体系对财政补贴的依赖度越来越高。

　　4月16日，有媒体报道称，在剔除财政补贴后，2023年我国养老金亏空或超千亿元。

　　这一数字是从财政部4月15日公布的2023年全国社会保险基金预算情况计算得来的。根据预算，2023年企业职工基本养老保险基金收支结余可达2371亿元，年末滚存结余28251亿元。但若剔除了3038亿元的财政补贴后，情况不再乐观。

　　2023年养老金保险费收入17554亿元，支出19117亿元，两者相减，就得到了“亏空千亿”的结果：养老保险金“入不敷出”，亏空高达1563亿元。

　　那么，在计算养老金收支结余时，是否应该不考虑财政补贴呢?

　　“相关法规规定，养老金如果不足的话需要补贴。所以不是一开始缴纳的时候就有补贴的，是养老金出现支付不足的时候政府给予补贴。”复旦大学国际关系与公共事务学院教授陈云告诉《国际金融报》记者，“运营出现亏空的话，国家是有义务来补贴的。”相关法规是指《社会保险法》，其中第六十五条写道：“社会保险基金通过预算实现收支平衡。县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴。”

　　但现在，财政补贴在养老金收入中的占比已经过高，造成了职工养老保险必须要依赖这种高额的财政支持才能正常运转。

　　根据人社部在2023年11月公布的《2003年-2023年全国企业职工基本养老保险情况》，十年间，我国职工养老保险参保人数年均增长8.2%，养老保险基金收入年均增长21.4%。同时，财政补助也是连年增长，十年间增加了1885亿元，年均增长达到了18.1%。

　　中央财经大学中国社会保障研究中心主任禇福灵表示，对养老保险的财政补贴过去十几年基本维持在基金总收入的13%至14%，褚福灵认为，政府应该给职工基本养老保险一些补贴，但是应当进一步规范，让养老保险制度能够自求平衡。

　　这也不是养老金第一年出现亏空了。根据《中国养老金发展报告2023》，2023年养老金收不抵支的省份有14个，收支缺口达到767亿元。

　　缺口还在不断扩大，去年，企业职工基本养老保险的保险费收入15501亿元，财政补贴收入2669亿元，与此同时，支出达到16460亿元，剔除财政补贴，养老金“亏空”959亿元。

　　中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授毛寿龙在接受《国际金融报》记者采访时表示，养老金是一个生命周期，不能只是简单地看当年亏损还是结余。但亏损是一个信号。就目前的形势来讲，当年亏损，未来亏损可能就更大。

　　沉重的“历史欠账”

　　面对亏空，人们不禁要问一句：养老金都去哪了?专家分析称，人口老龄化的趋势、历史欠账，加上我国养老金体系本身存在的问题，都是造成养老金收不抵支的重要原因

　　毛寿龙告诉记者，养老金亏空涉及到我国现在的人口结构，现在社会老龄化问题严重。

　　有数据显示，中国已进入人口老龄化快速发展期，2023年老年人口总量超过2亿，在2052年将达到4.87亿，占总人口的34%。

　　“老龄化的问题，造成养老金实际上缴纳的人减少，而领取的人增加。”陈云告诉《国际金融报》记者。

　　人口老龄化已是不可避免的大趋势，在未来，我国还将有越来越多的人需要面临养老的挑战。

　　但对我国的养老保险体系来说，负担还不仅仅是在将来，过去的一笔“历史欠账”也是养老金难以承受之重。

　　“中国有历史的负遗产。”陈云坦言，“以前的国企员工没有交足养老保险，但陆续退休以后又需要领取养老金。以前国企的是没交，但劳动者也做出了贡献，拿的是低工资，应该是等同于缴纳。”

　　中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧撰文称，上世纪90年代中期，我国对国有企业改革时，首先是划分了“老人”、“中人”和“新人”，采取了不同人群区别对待的基本原则。其中的“老人”和“中人”，是完全没有缴纳或只是部分缴纳了养老保险费，按政策他们被“视同缴纳”了。

　　唐钧进一步表示，“就因为这样的制度安排，改革后养老保险制度一开始资金上就有‘缺口’。1996年开始实施，1997年就亏空50亿。随着上世纪50、60年代出生的‘中人’越来越多地迈入退休门槛，亏空也就越来越大。”

　　这样的历史负担还体现在个人账户的“空账”上。中国社会科学院发布的《中国养老金保险发展报告2023》显示，城镇职工基本养老保险个人账户空账继续扩大，超过2.6万亿元，意味着未来基本养老保险的支付压力将进一步增加。

　　2.6万亿，这一数字比养老金当期亏空的'1563亿元更加“触目惊心”。但个人账户空账不等同于“亏空”，它是指个人账户的账面金额和实际金额不符。

　　我国当前的基本养老保险采取的是“统账结合”模式。单位按照员工工资的20%缴纳养老金，这部分金额进入统筹账户，政府用来“现收现付”，支付退休一代的养老金。

　　而参保人员每月缴纳工资的8%作为养老金，进入的是个人账户，金额随着工作年份的增长不断累积。

　　但在实际情况中，为了发放已经退休人员的养老金，个人账户普遍被挪用了。

　　“照理来说统筹账户是去做现收现付的，付给需要的那部分人。但是现在不够啊，因为以前的人个人账户上也是空的，所以只能把现在年轻一代个人账户上的钱也拿来。”陈云告诉《国际金融报》记者，“这就造成了这种拆东墙补西墙的现象，所以现在个人账户的空账率非常高。”

　　“以前的人”，就是指从原有的养老保险体制转进来的老职工。他们按之前的制度并未缴费，而且对其养老负责的国企及政府也并未补上这部分相应的资金。

　　“双轨制”将再见?

　　我国养老保险体系的由来和演变，不仅在过去留下了“历史欠账”，也造成了今天的一系列麻烦

　　从我国养老保险制度的由来和演变看，已经形成了覆盖不同人群、多元结构的基本养老保险体系。这样的体系虽然扩大了保障面，但也造成了非均衡的状态，比如养老金的所谓“双轨制”。

　　在我国，企业养老金和事业单位养老金的改革并不同步，企业养老保险制度改革不断深化，相关法律法规逐步完善，养老保险体系初具规模。这样，企业“自负盈亏”后，有的企业降低了为职工缴纳养老保险的标准，另有一些企业效益不好甚至关闭破产，致使退休人员养老金水平一直偏低。

　　而同时，机关事业单位的养老保险制度改革却一直停留在探索和试点阶段，在基本制度层面仍沿用建国初期的退休制度，由国家财政进行支付。

　　这一制度之所以饱受舆论诟病，就在于其所造成的私人部门和公共部门的退休人员待遇差别。

　　中国社科院专家郑秉文说，公务员和相当一部分事业单位人员在职时不用缴纳养老保险，退休后却能领取高于企业人员的养老金，他们的退休金多数由国家财政支付，这就是让人觉得非常不平衡的地方。

　　这种待遇差别究竟有多大呢?根据褚福灵的测算，2005年企业职工养老金替代率降低到47.94%的水平后，一直处于45%左右的区间，到了2023年，这一数字已下降到42.9%。而国际劳工组织建议养老金替代率最低标准为55%，这样看来，我国的企业养老金替代率已经低于国际警戒线。而且，这一数字也低于1997年我国职工养老保险制度建立之初时的预期平均替代率58.5%。

　　“但是事业单位和公务员的替代率能达到80%-90%，其中，公务员比事业单位还稍高一些。”郑秉文说。

　　一面是养老金当期亏空和连年空账，一面是养老金替代率不断下降。对年轻人来说，说养老金是未来“老有所养”的一种保障可能还只是一种概念，但每个月从自己的工资账上扣除的8%却是实实在在的。

　　在上海一家外企工作的郭先生说起养老保险也有颇多不满。

　　“我关心养老保险，可是我也不知道怎么关心。每个月要交那么多养老保险，最后也不知道老了以后能拿到多少。公司交的20%被统筹走了，也不知道是怎么用的，用到了哪里。”30多岁的郭先生对《国际金融报》记者说。

　　郭先生表示，现在情愿把养老这件事交给自己，靠自己投资来寻求保障。“但是现在上交养老保险是强制的，公积金也是强制的，但是这个至少买房的时候还能用，但是养老保险，这以后实在说不好。”

　　随着我国经济的发展，国家从2005年开始连续上调企业退休人员养老金水平。在今年年初的国务院常务会议上，会议确定将企业退休人员的基本养老金水平再次提高10%。

　　国家上调养老金，老百姓当然乐见其成。陈云告诉记者，养老金在上调，但也有部分地方的民众实际上拿到手的变少了。“这就在于国家的计算公式改了，给付比例降低了”。

　　陈云说，养老金提高是应该的，随着经济发展，物价上涨，养老金也不可能一直是一个水平。“我们原来就讲养老金要和工资水平挂钩，所以本来就应该上调。”

　　“但现在养老金总体是入不敷出的，国家财政如果不负担，不填空缺，又有人不交，退保，所以只能以减少替代率来维系。”

　　这也是为什么尽管国家连续10年上调养老金，社会各界却并不“领情”，有专家对我国养老保险体系的可持续性表示担忧。“在我看来所有的由国家来做的养老金都会破产。”毛寿龙坦言，国家集中了所有的风险，加上现在的人口结构老龄化严重，长期来看，可持续性堪忧。

　　陈云认为，制度不完善，操作不适当，最后都会影响到人们的信任问题。“民众的不信任感是会传递的，会影响更多的人。没有信心了制度一定会破产。这就像股市一样，没有信心了大家都纷纷退出，没有人进行长期投资。”

　　65岁退休何时到

　　为应对养老金面临的压力，延迟退休似乎成了必经之路。最近几年，有关延迟退休的消息不断冒出，在民众中间掀起了铺天盖地的讨论

　　结合自身利益，不同职业的人对延迟退休也有着不同的态度，或赞成，或反对。

　　但退休年龄将被延长已经是板上钉钉的事了。2023年11月15日，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》指出，要研究制定渐进式延迟退休年龄政策。

　　今年3月9日，人力资源和社会保障部部长尹蔚民更是给出了延迟退休方案的时间表——肯定会在2023年之前出台。尹蔚民表示，延迟退休将是制定渐进性退休年龄的办法，这个时间表是十八届三中全会中提到的2023年前改革的一大任务，人社部肯定会在这个期间把这个方案推出。

　　按照1951年我国政务院颁布的《劳动保险条例》规定，职工退休年龄男是60周岁，女是50周岁。1955年，国务院颁发的《关于国家机关工作人员退休暂行办法》中把女干部的退休年龄提高到55岁，这一法定退休年龄沿用至今。

　　“延迟退休可以多收点，少付点”，毛寿龙坦言。陈云也认为，延迟退休也是对养老金开源节流的一种方式。

　　之所以激起了全民大讨论，是因为这给不同人群带来不同的利益影响。

　　“从事体力劳动的人一般想早点退休，因为他们付出太多，工作很累。而脑力劳动者，白领、精英、干部，对他们来说延迟退休可能意味着收益增加，得大于失。”陈云分析称。

　　同发达国家相比，我国职工退休年龄并不算高。近几年，德国的平均退休年龄是65岁，但从2023年开始将退休年龄提高至67岁。美国各州的退休年龄五花八门，全美国平均的退休年龄为65岁，2000年开始美国将逐步延长退休年龄，到2027年美国平均退休年龄将延长至67岁。

　　日本的退休年龄男女均为60岁。但因为从2023年到2025年可以领取养老金的年龄将被阶段性推迟到65岁，雇佣方今后就将有义务保证在受雇者满65岁以前提供返聘，将退休年龄推迟到65岁。

　　毛寿龙认为，从生命周期讲，现在人口老得比较慢一点，延迟退休是有空间的。

　　“但是如果对老年人保留太多的工作，那现在年轻人也不少，老年人不退出，对年轻人就业来讲也是个压力。”毛寿龙对记者说，“所以延迟退休也是慢慢过渡的一个过程。”

　　在陈云看来，要推进延迟退休，需要经过社会的充分讨论，将各方的利益做一个最后的平衡。

　　陈云对记者表示，“最后的结果也不能因为个体想怎么样就怎么样，要立法来决定。怎么个推迟法，要有全民共识，要有博弈、表决，成为法规之后大家来遵守。”对任何政策来说，充分讨论都是全民参与的必要过程，这也涉及到民众对制度的信心。“如果没有充分反映所有民众的利益，又会招致更多反感和不信任。那本来这样做是为了增强可持续性，但做法又不对，会进一步加大不信任。”陈云说。

　　未来会怎样

　　为了保证养老金体系的可持续型，动刀改革已是势在必行。多位专家呼吁，最重要的还是完善顶层设计，调整国家财政对社保投入的比例，在结构调整上进行长期规划，从而保证制度改革的有效性

　　人社部副部长胡晓义在今年4月最新一期的中共中央机关刊物《求是》撰文，总结了我国当前职工养老保险制度还存在的不少矛盾和问题，其中就包括机关事业单位退休制度与社会化的养老保险制度双轨运行，基金统筹层次有待提高，退休年龄偏低等因素导致抚养比不断升高，加重了单位费率负担，保障方式单一、难以充分满足人民群众不断增长的社会保障需求等。

　　胡晓义进一步表示，我国要加快建立更加公平可持续的养老保险制度。其中，深化养老保险重点领域的改革是当前的重要任务之一。具体包括了逐步解决“双轨”运行矛盾，清晰界定各级政府对基本养老保险的筹资和支付责任，均衡地区负担，增强抵御风险能力等。

　　破除“双轨制”，也是社会各界呼声最高的。其实，由于城乡二元结构的存在，养老制度安排用“多轨制”来描述才更合适。不同身份的相关群体在义务和待遇上各不相同，由此引起的比较和不满也就愈演愈烈。

　　事实上，这一改革在2008年就开始试水。2008年2月，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。

　　但在执行上，各省市的改革推动极为缓慢，尚无实质性突破。

　　“养老双轨制的改革，说到底是个利益关系的博弈。”郑秉文认为，“因为大家认为早参加改革早吃亏，观望的态度十分明显，谁也不愿意带头改革了。”

　　这也是为什么郑秉文呼吁“一揽子改革”，他说，“最好花上几年的时间，然后从某个早上开始实施运行，不要今天弄了这个，明天再弄那个，不要没完没了地推试点。”

　　而面对亏空和缺口，陈云对《国际金融报》记者说，措施“不过就是开源节流，归根到底就是钱用在哪里”。

　　陈云表示，“这种危机的状态要做出调整，要有结构性的做法。”

　　陈云给记者提供了一个数据，在日本，其社保占财政支出的预算比例在1995年是31.3%，2009年达到48%，“而我们的这项支出仅占财政的百分之十几”。

　　“我们从财政对社保的预算投入上来讲，对这块还不够重视。”陈云总结道，“财政预算的比重要提高。而提高的钱从哪里来，比重怎么提高，就要调整预算结构。不应该只着眼于目前的一个维持，也要关注未来的发展。通过制度的创新，近期和远期相结合来解决财政面临的难题。”

　　“政府自身要有所作为”，这不仅是改革的应有之义，也是缓和民众不满情绪的关键点。“政府和国民应该在同一个战壕里共同面对这个问题。对政府来说，要把现在的情况公开透明化，晒一晒自己的账目，让全社会都知道现在哪些环节有问题。”陈云表示，现在民众感觉政府把改革的负担都转嫁到了自己身上，但行政消费还是很大，占总预算的差不多30%，“加上三公消费，这里面有很多又是不合理的，又久久降不下来”，所以，动自己的奶酪，减少三公消费，不仅是“节流”的一个方面，也是提高民众信心的法门。

　　毛寿龙认为，对国家来讲，现卖国有资产，把国有股份卖掉，把土地卖掉慢慢收集资金来解决问题，也是解决资金缺口的具体措施。