公共政策论文范文第1篇

西方很多大学设有“哲学与公共政策”学院,这一制度设置其背后的理念是,视哲学对于民主社会的公共政策之意义为不言而喻。在民主社会中,哲学不仅发挥着公共领域的启蒙的作用,是民主社会中公共舆论的重要场域,而且,也直接或间接地为公共政策的科学方法和实证研究提供论证和建议。我们这届“世界哲学日”哲学论坛的主题“哲学与公共政策”无疑包含了人们期望“将哲学拉向公共领域”甚至是服务于公共领域的美好愿望,但是,我在此所做的乃是“将公共领域拉向哲学”的努力,试图思考和批判现代各种公共领域的思想以及诸如公共政策这类社会科学的哲学根基。那些要哲学为公共政策提供直接的、实用的解决方案和思路,是来自公共领域通常的合情合理的诉求;然而,一个有着发育良好的公共理性的公共领域更应该要求哲学能超出一时一地的限制,超出急功近利的目的,甚至是超出狭隘的族群党派立场、意识形态的偏见或公众意见的压力,转移一时之思维方式,开拓理解和反思公共领域行为的新思路和新领域。从这一诉求来看,古典政治哲学相对于公共政策及其现代政治哲学的前提而言,反而能提供一种反潮流的、因而也可能是“新”的视野和思考方式。

“公共政策”(PublicPolicy)是现代政治科学的一个分支,主要研究的是政府为管理社会公共事务、实现公共利益,运用公共权力而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。由于国家行政改革的实际需要,公共政策理论成为公共领域关注的一个焦点。然而,无论是强调国家这只“看得见的手”对市场经济、教育、公共卫生等各个社会领域的积极介入,还是要求打破国家管制、约束政府行政扩张以及国家行政的治理化,现代公共政策理论实际上都是以各种国家学说和社会理论为前提的。[1]首先,作为公共政策理论的核心概念,公共利益、公意或公共福利的概念首先是建立在个人权利至上的现代自由主义学说以及权利优先于善好的现代正义论之上,而不是建立在古典政治正义和公共善好的基础之上;[2]其次,公共政策所追求的目标是“善政善治”的问题,而不是“善好的政制”的问题;再次,现代公共政策理论的行政或政策的科学化、民主化、公开化、决策多元化、治理化的诉求,不仅依赖于现代政治科学如公共选择理论、制度经济学、管理科学、公共行政理论等对政府行为和公共权力运作运用统计量化的方法进行实证研究,而且更在本质上依赖于政治作为技术或政治作为治理术的现代政治概念。[3]而这种现代政治理念的结果必将是伍德罗·威尔逊提出的“政治与行政的分离”及其由中央集权、官僚化或精英政治而加剧“以行政吸纳政治”。[4]所谓的“公共行政”不过是掩盖了现代社会政治行政集权化的结果,然后又将行政打扮成具有政治的公共性的样子。从古典哲学的视角就可以重新看到古典政治在现代社会中逐渐与行政分离,并被现代行政权的扩张所吞没。

对于希腊古典哲学来说,政治本是“公共事物”(Respublica);对于现代社会来说,国家垄断政治被视为基本的社会-历史事实,现代人必须向国家乞讨一点公共参与的机会和空间。国家垄断所有政治的可能性领域和含义被现代人接受为历史的宿命,由此出发,现代社会发展出一套关于人的本质的界定以及对于自由、权力、行动、革命等等的现解。显然,“公共政策”的哲学前提都是各种现代政治哲学和社会理论学说,如果从古典哲学来看,公共政策是无根基的,因为在它那里根本遗忘并剥夺了古典政治哲学的“公共性”概念,即基于希腊城邦原型的“公共性”概念,它是古典政治哲学关于作为人的本质的政治的概念,它不同于现代作为技术的政治的概念。作为政治科学的“公共政策”,其哲学前提是以作为技术的政治概念为前提的。作为技术的政治的概念与古典哲学的作为人的本质和人的条件的政治的概念之间有着根本性的断裂。作为人的本质的政治的概念起源于亚里士多德,阿伦特对复兴亚里士多德的政治的概念居功至伟。若以阿伦特的古典共和思想与哈贝马斯的交往行动理论和罗尔斯的政治自由主义思想对质,就可以看到阿伦特的“公共性”概念基于希腊城邦的原型,而哈贝马斯和罗尔斯都基于现代民主社会的原型;古典政治哲学将公共性思考为人在言语和行动中实现其本质,而现代自由主义的技术政治以及现代公共政策所依赖的市民社会学说、公民理论、行政扩张批判等实际上是将人的本质视为非政治的。[5]不论哈贝马斯和罗尔斯的公共领域概念和公共理性学说谈论了多少正义问题或政治问题,其实质内容仍然不外是落实各种政治权利的现代政治技术而已。

哈贝马斯所论的介于国家于公民之间的市民社会之公共领域,实际上主要指的是自由主义者密尔和托克维尔所论述的“公共舆论”。[6]它是一个在议会之外的非政治性的、中立化的、公共“讨论”的空间,比如文学和新闻媒体。现代公共领域最突出的特征是在阅读日报或周刊、月刊评论的私人当中,形成一个松散但开放和弹性的交往网络。通过私人社团和常常是学术协会、阅读小组、共济会、宗教社团这种机构的核心,他们自发聚集在一起。剧院、博物馆、音乐厅,以及咖啡馆、茶室、沙龙等等对娱乐和对话提供了一种公共空间。这些早期的公共逐渐向社会的维度延伸,并且在话题方面也越来越无所包:聚焦点由艺术和文学转到了政治。然而,经过国家与社会的分离、公共领域与私人领域的融合趋势、社会领域与内心领域的两极分化、从文化批判的公众到文化消费的公众、从私人的新闻写作到作为公共的宣传广告大众传媒等,资产阶级的公共领域的根基已经遭到破坏,并发生了结构性的转型。如果人们寄希望于市民社会的公共领域能像市场经济一样或者和市场经济一道,能遏制国家权力的扩张,起着某种监督和批判的消极功能,甚至在最好的情况下,它能建立起国家与公民之间的权力沟通管道,那么,就必须考虑它在最坏的情况下沦为马克思、葛兰西所批判的资产阶级利用国家机器掩盖其阶级利益扞卫其文化霸权的统治工具的情况。哈贝马斯看到了十九世纪晚期资产阶级公共领域根基的崩溃,但是却没有深究资产阶级公共领域充分实现了现代政治的技术化的本质。

罗尔斯所推出的公共理性的政治自由主义实际上依赖一种自由主义的公民理论,但很显然,公民德性的培养和宪法爱国主义的公民教育依赖于公共领域。公共理性观念是公共政治文化的产物,是良序民主社会的规范结果,是一个由各种合理而完备的宗教论说、哲学论说和道德论说相互冲突构成的复合体。罗尔斯的公共理性概念源自十六、十七世纪宗教宽容思想,它试图使尖锐分裂的宗教都拥有基本平等的政治权力,以免挑起宗教冲突和教派对抗,推而广之,现代民主社会的各种论说在表达自己主张的分野与敌意时不应该导致怨恨、不满、分裂和动荡。罗尔斯的“政治自由主义”的核心就是,自由与平等的公民同时坚信完备性学说和政治概念,彼此之间达成合理的重叠共识。在此,民主概念中的宽容原则和思想自由原则依赖于公民对于其政治概念的忠诚源自他们各自的完备性学说。公共理性观念缘起于民主制当中民主公民资格的概念,如果没有公民对于公共理性的忠诚及其对于公民性责任的恪守,就不会从彼此都能合理接受的前提出发推导到彼此都能合理接受的结论。因此,罗尔斯的公共理性是伴随着公民(citizenship)理论的,公共理性会要求面对核心争议与基本正义问题时,应以公民的角度来思考问题,而非基于性别、种族、宗教的特殊立场进行审议,若只着眼于特殊群体的利益,审议式民主很可能成为“私民”议价的场域。公共理性有助于强化所有理性公民的公民意识,把自己想象为遵从公共理性的立法者。所有公民都遵从公共理性,就承兑了他们的公民责任,实现了公民友谊。可见,罗尔斯的公共理性试图以一套规范社会基本结构的政治性正义观解决多元文化社会中的核心争议与基本正义问题,它与一种“爱国主义公民”的政治理想是密不可分的。所谓“公共理性”即民主社会中的“公民”的理性。然而,罗尔斯的公民在本质上并不是一个政治的动物,一个忠诚于共同体的“积极公民”,而是一个投票的公民,一个扞卫自己消极自由的“消极公民”而已。[7]

因此,不论是在哈贝马斯那里,还是在罗尔斯(以及查尔斯·泰勒)那里,积极公民和积极自由的古典公共性概念已经不再被视为现代公共领域和市民社会理论的基础了,其根本原因就在于现代社会的庞大的国家机器从根本上改变了基于城邦的政治的概念。庞大的国家机器必然要求来自经济、技术和私人领域的治理的支持,否则就无法维持现代社会的正常、稳定甚至是加速的运作。由于国家机器支配着整个现代公共领域,古典政治概念在今天早已经衰落和消亡了,现代社会也不再有可能追求政治共同体的善好目的。哈贝马斯、罗尔斯和泰勒的政治哲学急迫面对全球化时代中民族国家和民主国家中的多元自由主义或社群的冲突的问题,试图通过落实宪法所保障的基本人权和消极自由来维系现代社会的正当性与稳定性。然而,根本的问题乃是,如果没有建立在古典公共性的概念(包括公共空间、积极公民和叙事传统等)之上的“积极自由”和“积极公民”,那么,消极自由和权利的主体也必将逐渐萎缩,岌岌可危,无力抵御国家权力在整个社会-经济-私人生活领域中的渗透,[8]而所谓的公共政策也必将沦为被公共舆论包装上公意的行政扩张而已。因此,古典政治哲学的公共性概念是不仅仅建立了作为人的本质和条件的政治的本体论,而且,也是批判性审视现代民主社会中权利优先的技术性政治之限度的一个视角。

二、公共性的古典政治概念是现代社会公共领域学说的哲学根基

我们现在思考公共领域问题的古典政治哲学的基础是由阿伦特在《人的条件》第二章“公共领域与私人领域”中的论述重新奠定的。阿伦特的公共性的概念来源于亚里士多德的《政治学》。古典政治的公共性的观念根植于其希腊政治共同体即亚里士多德和伯里克利所论述的“城邦”的概念之中。对于亚里士多德来说,城邦,或者说政治,就是人的条件。人的生存不在于维持生命,而且还要生活得更好。为了这个目的人们生活在城邦之中而不是离群索居,也是为了这个目的城邦被建立和维持。按照人的自然来说,人是一个城邦的动物,也就是说,人是一个政治的动物。只有在政治的空间中,人才能言说和行动,因而才会获得人的卓越与自由。这是古典政治哲学的核心思想。

然而,随着希腊古典着作被翻译成拉丁语而引入罗马的世界,希腊古典思想就逐渐被扭曲了,以至于最终失去了其原有的含义,象“公共性”这类古典政治观念就遭遇了这个命运。阿伦特说:“将亚里士多德的‘政治的动物(ZoonPolitikon)’译成‘社会的动物(animalsocialis)’是正确的,人们在塞内加的着作中已发现了这一译法,这一译法后来通过托马斯·阿奎那成了一种标准的译文:‘人是天生的政治动物,也就是说,是社会动物’。把‘政治的’变成‘社会的’,这一无意识的替换,使希腊人对政治的原有理解荡然无存,这是任何一种深思熟虑的理论无法企及的。”[9]“只有将亚里士多德第二个着名的定义‘人是说话的动物’(Zoonlogonekhon)加上去,人们才能完全理解他的意思。拉丁语将这一词译成‘理性的动物’(animalrationale),这一译法基于的误解并不亚于对“社会动物”(socialanimal)一词的误解。”[10]“在他两个最着名的定义中,亚里士多德仅仅形成了城邦关干人类及政治生活方式的一个当下观点,根据这一观点,城邦之外的每一个人即奴隶和野蛮人是不说话的(aneulogou),他们被剥夺的当然不是说话的本能,而是一种生活方式,在这种生活方式中,说话而且也只有说话才是有意义的,所有公民关注的中心就是彼此间互相进行交谈。”[11]可见,亚里士多德是从城邦的公共生活方式来定义人的本质的。[12]

亚里士多德对人的双重定义指出人只有在城邦中才能自由地行动(Praxis)和言说(lexis),实现人的全部的潜能,因此,人在本质上就是城邦的动物。人作为说话的动物本身就包含了要在公共空间中进行交往与论辩的公共生活的目的。没有其它哪一种人类的活动象政治行动一样需要语言。最典型的政治行动是人与人之间的平等论辩,也就是在公共领域中对意见的检验。因此,在城邦中言语是最基本的也是最高级的政治行动,以此人的行动才区分于单纯的劳动、工作和生产技术。城邦依靠人们之间的交谈、论辩和叙事而塑造公共生活及其传统,并在公共生活中实现人的卓越和不朽。人们在言行中表明自己是谁,使自己出现在公共的世界之中。没有言语的行动是机械的、奴隶的,而没有名字(即“谁”)的行动是被孤立的、无意义的。人与人之间能通过“讲故事”而将自己融入到共同的生活领域之中,通过对行动者的叙述克服了孤独的言说者和行动者的孤立,并在世代传诵之中获得不朽。因此,没有人能离开城邦而获得不朽,只有在公共性的空间中才能赢得“不朽”和荣誉,只有城邦才能为每个人提供展示自我的机会,使每个人的日常生活的平凡琐事变得伟大,使得个人通过追求卓越而实现人的本质。可以说,正是人的公共的言语与行动建构了人类生存、卓越甚至是不朽的领域。因此,亚里士多德的“城邦”并不是地理意义上的城邦国家,而是随着言语与行动而出现的公共空间,使得参与者无论何时何地都能展现自己的空间。当然,由于城邦的公共生活依赖于言语和行动,所以它永远不会丧失其潜在的特征。它不是从来就有的,也不是永远存在的;它是脆弱的,它暴露于风险之中,但却也是自由的领域。对于亚里士多德来说,公共领域是人们获得并显示出个人的卓越最适当的场所和空间,德性和自由都只有在公共空间中才是可能的。[13]而权力如果不在人们积极参与的公共领域中产生,权力就会沦为暴力,权威的力量和合法性也就失去了根基。因此,人的言语、行动和相互之间的权力建构了公共空间的自由和政治,这个关涉公共利益、公共幸福和公共自由的空间是不可能在家庭和私人的领域中并靠经济管理的疯狂扩张建构起来的。

可见,希腊对于人的本质的理解是从城邦的公共性出发的,离开了公共性的空间,非神即兽。[14]在古典政治哲学中,“公共性”概念既是人性的本体论条件,也是政治的本体论,因为政治就是人的条件。“公共性”首先意味着“公开性”。“公开性”就是事物从被掩盖的存在的阴影中走出,并展示其形貌(eidos),而处于遮蔽状态中的事物则无法显示其存在的意义和价值,它们被囚禁于自身的个体的存在之中,被困于黑暗和虚无的威胁之中,被束缚于广袤的无限的死寂之中。只有当事物进入世界之中展示自己的存在,其存在才能被感知,其存在才被看到、理解,因而才有意义。我们的存在感完全依赖于公开性的在场,依赖于在公共世界中的在场。用海德格尔的话来说,这种公开性就是“让事物存在”。其次,就我们的个人空间而言,“公共性”一词意味着世界本身。这不是一个自然的世界,而是一个共在的世界,人们共同生活的生活世界。当海德格尔将城邦(polis)解释为“空间”的时候,他所思考的正是这一点。这个共在的世界作为公共空间不仅只为一代人而建立,而且它还要通过世代之间以讲故事传承传统而获得某种不朽。[15]亚里士多德说:“考虑人间事务时,不能把人当作原本意义上的人来加以考虑,也不能在凡尘俗世中去探寻什么是会泯灭的,而只能在他们具备永恒的可能性这个程度上来考虑他们。”(《尼可马可伦理学》,1177b31)而能使得凡人获得不朽的可能性就在于“城郊”,这就是希腊人的思想。[16]家庭或家族的“世界”根本无法代替城邦这一公共的世界。

在亚里士多德的《政治学》的第一卷中,他区分了城邦的政治与家政。[17]对于柏拉图和亚里士多德来说,城邦(Polis)与家庭(Oikos),也就是公共领域与私人领域以及公共世界的政治行为和与维持生活的前政治行为之间的区分是不言自明的。首先,柏拉图和亚里士多德都认为,人的德性与自由只能存于政治领域,而家庭之中根本没有平等人之间的自由关系。城邦与家庭的不同在于它是平等人之间的关系,而家庭(夫妻、主奴、父子)则是不平等的关系。自由意味着从不平等状态下解放出来,进入一个既不存在统治、也不存在被统治的领域。其次,家庭存在的目的是维持生命和生活,而城邦则是为了更好的生活目的。为了摆脱生活必需品的困扰而进入自由世界,就需要财产,贫困或生病则意味着受物质必需品的困扰,而沦为奴隶则意味着还要屈从于人为的暴力。不掌握家庭生活中的必需品,生活和得体的生活便无从谈起。然而,获取生活必需品从属于家政管理,政治从不以维持生活为其目的,获取、拥有和管理财产只是前政治的行为。因为劳动和工作限制了人每天做自己想做的事情的自由,因而被认为是一种奴役(douleia)状态。在柏拉图那里,第三等级是被剥夺参与政治的。再次,任何进入政治领域的人最初都必须准备好冒生命的危险,对生命、财产和个人幸福的过分关爱和畏惧暴死阻碍了自由,这不是勇敢的德性,而是奴性的一个明确的标志。公共空间意味着自由的空间和风险的空间。为了安全或自我保全而退隐到家庭生活之中则失去了人最根本的自由。相对于公共性的“隐私”其字面意思就意味着一种“被剥夺”的状态,甚至是被剥夺了人类能力中最高级、最具人性的部分。一个人如果仅仅过着完全独处的个人生活,那么,他就被剥夺了真正人类生活所必不可少的东西,他就不是一个完整的人。一个被囚禁在自我和私人生活中的个体,既没有来自他人的公共世界,也不可能独自完成那些不朽的功业。他是一个被流放到公共空间边缘的存在,一个被剥夺了自由的权力的存在,一个无法过上完满的公共生活的存在。

然而,今天我们使用“私人”或“隐私”(Private/privatus)一词时,首先不会想到它的“被剥夺”的含义,这是因为随着“家庭”的兴起,随着财产私有权利的神圣化,随着经济行为日益主宰公共领域,家政以及与家庭私有领域有关的私人问题都成了一种“公共”关心的问题。公共领域和私人领域之间的分界线变得十分模糊了,现代个人主义将私人领域变得极为丰富,将扞卫私人空间视为生命的基本权利。现代人对于私人和隐私的前所未有的兴趣和激情使现代人不再关注公共性生活和政治参与的自由。[18]随着社会的兴起,现代性开始以一种大家庭的形象来看待公民个人和政治共同体,整个社会由一个巨大的全国性的家务管理机关照管它的日常生活。与此相应的,现代社会不再需要亚里士多德的政治科学了,“国民经济学”或“政治经济学”取而代之,这就是福柯所讲的“治理社会”的兴起。现代社会占有性个人主义的兴起的同时就意味着公共领域的衰落以及古典德性(如勇敢、热爱荣誉、公正、公民友爱等)的无用。西方的“古今之变”就在于从“政治”蜕变到“社会”,从公共领域衰变到公共领域与私人领域的混杂,人的本质从政治的动物变成非政治的动物,即社会的、经济的动物。

从政治到社会的古今之变意味着古典政治的公共性被新的社会的公共性所取代,在这个公共空间中人的本质不再是行动的自由以及沉思,技术、制造、生产极大程度地扭曲作为人的本质和人的条件的公共性概念。人的行动的领域和方式由于手段和目的关系的颠倒而被彻底移位了。技术的进步和生产力成为现代最伟大的神话,科学家和劳动者成为力量和权力的主要的象征,于是,经济、技术和权力的原则成了政治的法则和规则。阶级社会的崩溃、占有性个人主义以及扞卫个人权利的自由主义的意识形态造成了纯粹由原子化的个人组成的现代大众和抽象社会,公共空间被技术彻底地扭曲成非政治的、非人的了,权力变成了暴力,沉思变成了精心编织的政治谎言。[19]现代人从根本上失去了自由行动和言说的空间和公共性,因而,从根本上丧失了行动的能力。这些不关心政治只拼命追求物质满足和私人生活的消费社会机器上的螺丝钉,只有被异化了的孤独、恐惧、绝望、无力,而根本没有行动能力,也丧失了真假善恶的判断力,沦为“逃避自由”(Escapefromfreedom)和“平庸的恶”(theBanalityofEvil)的“大众的暴政”(TyrannyoftheMajority)。

从古典政治哲学来看,自由行动的公共领域的衰落以及积极公民的消失,这就是现代性政治总体性危机之起源。这一情况在纳粹的极权主义政制和犹太人的现代政治处境中得到集中的体现。阿伦特在《极权主义起源》中认为,纳粹极权主义与历史上任何专制或暴政的不同:传统的专制或暴政并不关心臣民之间非政治的共同生活,而极权主义则彻底摧毁任何自由行动的公共空间,所有的日常生活和行动都服从无休止的组织、纪律和运动的逻辑。极权主义在根本上剥夺了每个人在这个世界上言论产生意义、行动产生效果的空间,而剥夺了公共领域中的自由表达和自由行动,就剥夺了每个人最重要的公民权。从根本上说来,极权主义对公民权的蔑视和摧毁乃是现代世界公共领域衰败的结果。如果说纳粹极权主义体制是对公民自由行动和言说的公共空间的摧毁,那么,被迫害的犹太人本身成为反犹主义的攻击对象则部分是因为这个民族从未培养起政治意识和对现实的责任感。这个民族的历史虽然有强烈的救赎历史的观念,但是两千年来却由于特选民族的隔离意识而一直自愿隔离于公共世界,避开一切政治行动,不参与现代民族国家政治事务,其后果是“犹太人踌躇于不同的角色之间,对任何事情都不负责任。”[20]因此,犹太人自身这种对政治现实的冷漠态度也应该为反犹主义的命运负有不可推卸的责任。阿伦特在《耶路撒冷的艾希曼》中认为,犹太人艾希曼是一个官僚机器中机械地执行杀害五百万人的杀人部件,更是一个毫无独立思想能力和判断力、毫无自由行动能力的普通人。“在罪恶的极权统治下,人不去思考所造成的灾难可以远胜于人作恶本能的危害的总和。这就是我们应当从耶路撒冷得到的教训。”[21]正如她在《康德政治哲学讲座》中所言,这种“平庸的恶”源于对意见的判断力的丧失,而这种个人独立思考和判断的政治能力只有在公共领域及其平等论辩中才能被培养出来。[22]纳粹极权主义制度和犹太人自身的民族特性从两个不同的方面显示了公共领域和公民权对于现代社会中抵抗政治的谎言和暴力的重要意义。只有重返古典政治哲学作为人的本质的公共性的政治概念,或许才有从根本上克服现代社会的技术政治的总体性危机的可能性。

[1]比如,公共选择理论的中心命题就是“政府的失败”,即国家或政府的活动并不总是像应该的那样有效或像理论上所说的能够做到的那样有效。显然,它基于自由主义的社会理论。

[2]关于古典自然法学说,参见,施特劳斯,《自然权利与历史》,彭刚译,三联书店,2003年。JohnFinnis,NaturalLawandNaturalRights,Oxford:ClarendonPress,1980.

[3]施米特说:“将来会有那么一天,通过一些精巧的发明,每个人足不出户,就可以利用一台机器不断地对政治问题发表意见,所有的意见都由一个中枢系统自动记录下来,人们只需从上面读就可以了。这绝不是一种格外强化的民主制,而是提供了一个证据,说明国家和公共领域已经彻底私人化了。这种意见也不是什么民意,因为千百万私人的意见不管多么协调一致,也不能产生出民意,其结果只能是私人意见的总和。”参见,施米特,《宪法学说》,刘锋译,上海人民出版社,2005年,第263页。

[4]金耀基,“行政吸纳政治:香港的政治模式”,《中国政治与文化》,牛津大学出版社,1997年,第21-45页。康晓光,“再论‘行政吸纳政治’:90年代中国大陆政治发展与政治稳定研究”,《二十一世纪》(香港),2002年8月号。吴增定,“行政的归行政,政治的归政治”,《二十一世纪》(香港),2002年12月号。

[5]泰勒,“吁求市民社会”,“公民与国家之间的距离”,“承认的政治”,载于《文化与公共性》,汪晖,陈燕谷主编,三联书店,2005年。第171-198,199-220,290-337页。

[6]哈贝马斯,曹卫东等译,《公共领域的结构转型》,学林出版社,1999年。

[7]罗尔斯,“公共理性观念再探”,载于《公共理性与现代学术》(第一辑),时合兴译,三联书店,2000年。古德曼(AmyGutmann)与汤普森(DennisThompson)认为罗尔斯的理论是一种强调正义原则的优先性的主义,实际上不过是投票核心的民主理论(vote-centrictheoriesofdemocracy),而哈贝马斯的公共审议民主论者更充分地依赖于政治自主性和公民的公共审议,强调公共决策。罗尔斯只是发展了“反思的均衡”的方法论,而对公共审议的政治实践重视不够。参见,AmyGutmannandDennisThompson,DemocracyandDisagreement,Cambridge:HarvardUniversityPress,1996.

[8]关于积极自由与消极自由这两种自由概念,参见,以赛亚·伯林,《自由论》,胡传胜译,译林出版社,2003年。

[9]HannahArendt,TheHumanCondition,TheUniversityofChicagoPress,1958.阿伦特,《人的条件》,竺乾威等译,上海人民出版社,1999年。第19页。

[10]同上,第21页。

[11]同上,第21页。

[12]亚里士多德,《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆,1965年。第7-9页。

[13]城邦的“空间”(Chora)本就是“公共”(koinon)的。它是有限的、封闭的,而不是一个“世界城邦”、“开放社会”或“天下”。然而,这个封闭的空间却通过逻各斯而敞开,并将天地神人这四重性聚拢在一起。“逻各斯(真正的言说)就是真正的希腊政治,言作为至少在团体中政治的基本道路,是希腊政治的特点。”洪涛,《逻各斯与空间:古希腊政治哲学研究》,上海人民出版社,1998年。第60页。

[14]最典型的城邦中的公共空间就是“广场”(agora),希腊人不是家庭的动物。卢梭说:“在希腊人那里,凡是人民所需要做的事情,都由人民自己来做;他们不断地在广场上集会。”卢梭,《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆,1982年,第128页。

[15]关于城邦与悲剧之间的关系,参见,皮埃尔-让·韦尔南,《在神话与政治之间》,三联书店,2001年。

[16]关于希腊城邦制度,参见,古朗士,《希腊罗马古代社会研究》,李玄伯译,上海文艺出版社,1990年。

[17]亚里士多德,《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆,1965年。第3-42页。

[18]贡斯当认为,首先,国家规模的扩大导致每一个人分享的政治重要性相应降低。第二,奴隶制的废除剥夺了自由民因奴隶从事大部分劳动而造成的所有闲暇。如果没有雅典的奴隶人口,20000雅典人决不可能每日在公共广场议事。第三,商业不同于战争,它不给人们的生活留下一段无所事事的间歇。在现代民族,每一位个人都专注于自己的思考、自己的事业、自己得到的或希望得到的快乐。他不希望其他事情分散自己的专注,除非这种分散是短暂的,是尽可能少的。最后,商业激发了人们对个人独立的挚爱。贡斯当,《古代人的自由与现代人的自由》,阎克文、刘满贵译,上海世纪出版集团,2005年。第37-38页。

[19]阿伦特认为,卢梭的思想是资产阶级私人领域兴起的开端,而哈贝马斯则描述了19世纪晚期的资本主义公共领域是如何走向衰落的。为了迎合教育水平较低的消费集体的娱乐和消闲需要,大众报刊逐渐取代了具有批判意识的文学家庭杂志,文化批判公众变成了文化消费的纵的公众。文化消费的伪公共领域取代了理性的、批判的公共领域。参见,哈贝马斯,曹卫东等译,《公共领域的结构转型》,学林出版社,1999年。在大众文化工业时代,20世纪的电影、广播和电视是比19世纪晚期的报刊更为强大的商业化大众传媒,它们强大的力量已经彻底消解了任何实践理性和判断力的公共领域。到了鲍德里亚所描绘的“消费文化”的后现代,整个资产阶级的公共领域已经彻底淹没在“超现实”的空间了。在这个空间中只有“拟象”,而不存在着任何有意义的个人的自由行动,甚至也不存在着反抗。剩下的只有内爆和死寂。参见,鲍德里亚,《消费社会》,刘成富、全志刚译,南京大学出版社,2000年。与鲍德里亚的悲观主义末世论的寓言以及极权主义相反,西方左派的激进民主和革命理想则反映了现代人不可根除的公共性参与的政治诉求。

[20]HannahArendt,TheOriginsofTotalitarianism,NewYork:Harcourt,1951.阿伦特,《极权主义的起源》,林骧华译,台北:时报出版公司,1995年。第51页。

公共政策论文范文第2篇

关键词：公共政策谁之政策何种政策政策何为

谁的政策？

公共政策是谁的政策？这是公共政策制定与执行首先必须明确的基本问题，也是公共政策研究与分析首先必须回答的基本问题。

公共政策（publicpolicy）中的public一词，既有“公共”之意，又有“公众”之意。从字面意思出发，公共政策即公众政策。作为公众概念，其内涵相当庞杂。根据不同角度与层次，公众有男人／女人、老年人／年青人、富人／穷人、官员／百姓、知识分子／文盲、个体／群体、前人／后人、本地人／外地人如此众多诸如此类的划分。然而，就公共政策研究来说，作为社会全体成员的公众概念常常被分隔为多数人（majority）与少数人(minority)、强势群体与弱势群体的实体类别。这是因为公共政策现实中经常存在着多数人与少数人之间或强势群体与弱势群体之间的两极张力，公众的数量状况和势力大小不可避免地影响公共政策的性质，进而影响公共政策的制定与执行。

公共政策是根据多数人的意愿和利益制定的。多数人的意愿所达成的共识谓之为“公意”，它是多数人意志偏好的整合，而不是个人意志偏好的简单相加。公共政策便是根据公众意志表达机制――投票规则来实现的，这种投票规则并非总是帕累托最优的一致同意规则(unanimityrule)，而经常表现为多数人决策的多数票规则(majorityrule)。也就是说，几乎任何一项公共政策基本上都是在“少数服从多数”的状况下制定的。“少数服从多数”的原则所遵循的规则便是简单多数规则与比例多数规则。于是，“多数人”在简单多数规则下具体细化为超过1／2的人员数量，比例多数规则下则具体量化为大于或等于2／3或3／4或3／5或4／5的人员数量。大多数国家的立法和公共政策制定均是根据多数制规则而达成的。由此观之，一个好的公共政策是多数人意愿和利益的产物，它不是少数人意志和利益的合成。因此，“当政治分析家谈论纵向民主时,他感兴趣的不是任何可以想象的实质性少数，而仅仅是那些构成某种控制集团的少数”[1]。如果由那些“可以想象的实质性少数”操纵和决定了某项公共政策，那么该项公共政策将不具备“公共性(publicity)”。离开了公共性，公共政策就可能变为少数人谋取私利的工具，因而也就不成其为公共的政策。

但是，我们在强调“多数人至上”理念的同时，并不是一味地排斥少数人。因为“少数人”不管它是“善”还是“恶”，都是社会整体内的一部分。排斥了“少数人”，公共政策可能无法完美，也就无法真正地显现它的公共性。在公共政策决定中，“少数人”虽然被置于边缘化状态，但不能忽视他们的存在，特别是那些“构成某种控制集团的少数”，他们的良知、理性、智慧、经验更能起作用，因为公共决策过程难免不出现“多数人暴政(tyrannyofthemajority)”和“投票悖论”(votingparadox)的恶果。在公共政策施行进程中，“少数人”既是公共政策作用的对象，也是公共政策的受益者，何况少数人之中也有强弱之分。对于少数强者，公共政策的倾向不是扶持，而是合理地加以限制与引导，如所得税政策；对于少数弱者，公共政策的倾向不是歧视，而是积极地加以帮助和扶持，如社会福利政策。因此，公共政策之于公众便是“满足多数、保护少数”。公共政策既是多数人的政策，也是少数人的政策，一方面它应该最大度地满足多数，另一方面也应该尽可能地保护少数；在对于强势群体特别是由少数人组成的强势群体加以限制的同时，也应该对于具有正当利益要求的弱势群体加以保护。“政府存在一个主要理由就是确保所有个人都能得到保护，以免受有权势的个人或集团的强制”。[2]

然而，不可隐讳的是，在公共政策运行现实中，公共政策的制定是由政府体制内外的“少数人”完成的。而这部分少数人显然代表政府行使政策制定的职能，他们也被学者们称之为“政策精英(policyelite)”，有的也称之为“政策企业家(policyenterpriser)”[3]。他们受政府的委托，行使决策权，政府在理念上被定义为公众委托管理国家公共事务的机构。于是，政府对全体国民负责构成了现代民主国家宪法的基本通则之一，为国民服务相应成为政府的基本职能，进而成为政府一切公共政策的出发点。[4]由此可知，公共政策是根据多数人的意愿和利益而由“少数人”代表决定的，这就是公共政策所谓的“公共悖论(publicparadox)”。为什么会出现这种现象呢？首先，民主政治的最彻底形式是公众直接管理国家事务，但这需要经历一个从代议制民主向直接民主过渡的漫长过程。人人参与的全员决策耗时耗费，委托制显然是节约成本、提高效率的唯一办法；其次，相当多的公众尚未具备参与决策所需的知识技能，科学而又合理的政策规则只能由具有一定知识基础和科学方法的“少数人”（精英）完成；再次，对于民主政治发展不成熟甚至不太习惯的国家中，公众还不太可能完全自觉地参与公共政策的制定，有时甚至表现为冷漠和消极。因此，政策精英代表公众规划和制定公共政策，决定下来的政策交由行政机关和执政人员去执行。但我们不可忽视的是，一些政策精英往往内含着自利的动机，容易从自身的立场、观点出发，在决策中反映自己的价值观，很难保持客观、中立的立场，从而导致公共政策公共性的缺失。克服这种现象的办法就是建立和完善意见表达机制、决策参与机制和舆论监督机制。在决策过程中吸纳部分公众代表参加，重视智囊团或思想库的作用，畅通信息流通渠道，开展公众、媒介、政党、团体等方面的监督，从而使“少数人”能真正地代表多数人。

何种政策？

日本学者药师寺泰藏曾经简明扼要地指出：“公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的政策[5]。公共性是公共政策运行的出发点和归宿，是评判一切公共政策的基准性价值。笔者认为，公正性、公平性、公开性是公共政策公共性的三个基本维度。据此，公共政策应该是公正的政策、公平的政策和公开的政策。

公共政策应该是公正的。公共政策的公正性表现为公共政策内容的公正即实质公正和公共政策形式的公正即程序公正。实质公正在公共政策中主要表现为科学性、合理性。在公共政策问题的建构中，要求科学地察觉问题和诊断问题，必须明确四个方面的内容：问题到底是什么？问题的紧迫性如何？问题的重要性怎样？谁应对问题负责？[6]对可能存在的组织机构、意识形态、信息通道、环境条件、制度文化等影响问题因素进行诊断和分析。公共政策制定中最为致命的错误就是为解决一个错误的问题进行决策，这必然会浪费许多宝贵的精力、智力、时间和其它政策资源，而且这种浪费又是以将真正的政策问题搁置起来不加解决为代价的。在公共政策规划和决策中，要求政策规划者和决策者知识广博、经验丰富、聪颖睿智、多谋善断，资料信息力求充分、全面、准确、客观，重视数字和数据，建立数学分析模型，逻辑推理严密，未来预测尽量减少不确定性。在公共政策执行中，能够做到原则性与灵活性的统一，讲究科学管理，层级清楚、职责明确、组织协调、监督有效、命令统一，执行者的责任是中立的、客观的、理性的和科学的。公共政策贵在执行，执行不力或执[行失范，只能使政策纸上谈兵、束之高阁，徒损政府威信和政策信誉。在政策评估中，必须坚持效能、效率、充分和理性的标准，能够站在客观、中立的立场上，运有熟络的专业知识和专门的方法与技术，准确地测定公共政策的效果与效益，能够科学地对“政策病理”(policypathodlogy)作出诊断，就公共政策失效的原因进行分析。政治哲学家约翰·罗尔斯（JohnRawls）认为：“公正防止了偏见和自私的歪曲，知识和自居力保证了别人的志愿将得到准确的评价”[7]。而公共政策程序的公正则要求公共政策的议程建构、规划设计、执行评估等环节必须按照科学客观的原则和法定的程序开展，任何超越既定“游戏规则”和法定程序的政策，将是丧失合法性和公正性的政策。

公共政策应该是公平的。公平管理学派认为，公平是每个人拥有的基本权利，这种权利不受制于政治的交易和社会利益的权衡。同时公平不仅是一种伦理价值，而且也是法律、社会制度和社会结构的体系。罗尔斯认为，作为一种公平的正义观包含两个最基本的原则：第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务；第二个原则认为，如果社会和经济平等只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。[8]公平即平等是公共政策调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则。在公共政策规划中，就需要建构公平的理念与原则。美国学者亚拉伯·卡普兰(ArabamKaplan)曾经提出了政策规划的公平原则：（1）公正无偏原则，即持无私无偏的态度，对当事人、利害关系人、社会大众等，均应予通盘谨慎的考虑；（2）个人受益原则，即无论采取何种行动方案解决问题，最终的受益者必须落到一般人民身上；（3）劣势者利益最大化原则，即应考虑使社会上居于劣势的弱势群体及个人，能够得到最大的照顾，享受最大的利益；（4）分配普遍原则，即应尽可能使受益者扩大，尽量使利益普及于一般人，而非仅仅局限于少数人。……[9]如前所述，公共政策要兼顾社会绝大多数人的需要，不能对一部分或团体持有政策歧见，有意忽视其利益，或者通过牺牲一部分人及其团体的利益以成全另一部分人及其团体的利益。同时，公共政策要优先考虑处于社会底层的最劣势的一部分人，尽可能使受益扩大，而不仅仅局限于特殊个人或特殊阶层。另外，“公平问题不仅存在于公共政策消费方面（谁受益），而且存在于其产出方面（谁支出）……，与平等和不歧视相连的基本原则是应该近乎一致地对待人们，除非存在区别对待的充分理由。”[10]这就是说，公共政策一方面要考虑受益公平，即“得到的怎么样？”；另一方面也要考虑支出公平，即“付出的怎么样？”。再者，公共政策既要考虑横向公平，即“平等地对待平等的代内人”；又要考虑纵向公平，即“着眼于可持续发展的代际问题”。

公共政策应该是公开的。公共政策是在具有非排他性(non–excludability)的共同空间——公共领域之上达成的。“在公共领域中，整个社会透过公共媒体交换意见，从而对问题产生质疑或形成共识”。[11]公众具有对公共政策及一切重大公共事务的知情权、参与权与监督权。公众能就政策问题与制定者达成磋商意见，能够通过民主的程序表达和整合自身利益，通过意见表达机制和特定的规则（如投票规则）决定公共政策的选择，决定公共物品的供给或公共服务的提供。公共政策的形成不是“密室谋划、暗箱操作”，而是光明正大、讲究透明的产物。公共政策决定最终作出之后，通过一定的法定或约定俗成的方式，如新闻会、文件、白皮书等，进行政策宣示，政府正式向公众晓以政策决定。政府通过大众传播媒介开展政策动员有助于政府意志自由得以落实，有助于激发公众的劳动热情和政策落实的积极性。公众具有对公共政策的话语权，围绕公共政策的善与恶、利与弊、对与错等问题进行讨论，整合并表达公众意见，形成强大的公众舆论，能够对公共政策的制定者和执行者施加强大压力，可能迫使政府采取修改与调整、终止与退出的政策行为。此时，公众舆论的压力成为了公共政策的一种评判和治疗的手段。因此，除法律特别规定保密外（如国防政策、外交政策等），现代公共政策讲究内容的公开和程序的公开，讲求公众发表意见的公开而又合法途径，强调公众舆论监督。只有具备了一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和符合公众利益。公共政策是公众的愿望和利益在公共领域基础之上的公开表达。

政策何为？

美国学者加布里埃尔·A.阿尔蒙德(GabrielA.Almond)和小G.宾厄姆·鲍威尔（G.BinghamPowell,Jr）在其所著的《比较政治学：体系、过程和政策》中指出，公共政策通过提取、分配、管制、象征四种实际作为的输出类型而使公众获得福利、安全和自由等三种政策结果。由此可见，公共政策的功能就是提取性、分配性、管制性和象征性；通过这些功能手段，公众获得了福利、安全、秩序和自由等方面的公共政策产品。

公共政策提取能力的大小反映着国家或政府汲取能力的大小。资源的提取包括金钱（如税收）、产品（如征粮）、人员（如服兵役）或服务（如义务劳动）等，而在现代政体中，税收是最普通的提取形式。税收政策的主要目的是为国家公共设施、公共安全、公共福利、公共管理等活动及其目标提供资源、筹措资金，是调控宏观经济活动的重要杠杆。同时，还是国家实施再分配或转移性支付的主要手段。而且，政府还经常设计出各种税收政策来限制人们使用某些产品，如烟、酒等；也可以能过用免税的办法来鼓励慈善捐款或符合政府要求的投资之类的行为。公共政策的分配活动指的是把金钱、商品、服务、荣誉、地位和各种机会分配给社会中的个人和集团，诸如工资收入、医疗保健、教育、住房、就业等。政府的绝大部分开支构成了分配，分配的目的就是满足公众基本的生产和生活需要，实现社会福利和公共服务的公平供给，从而维系社会的公正和稳定。公共政策管制所体现的是对社会中的个人和集团的行为施加控制。政府制定能源保护、环境保护、计划生育、交通安全、财产保护、护照管理、义务教育等方面的政策，强迫或诱导公众的行为，强制人们履行责任和义务，惩处犯罪，准许开展各种活动等等。公共政策管制的输出应该考虑三个方面的问题：（1）人类行为和交互作用的哪些方面受到了管制，受管制的程度有多大？（2）社会中哪些集团受到这样的管制，执行管制时受到什么程序限制？（3）为强迫或诱导人们的作为，使用了哪些类型的奖惩法令？[12]公共政策管制的目的是确保公众的人身安全和财产安全，排除对公共秩序的集体威胁，增强公众的权利和义务意识以及对公共政策的顺服程度。此外，公共政策还通过典礼、仪式、人物、演讲等方式展现象征的功能，增强公众信心和团体意识以及公众自由平等的价值理念。

公共政策提取、分配、管制、象征的功能并非截然分野，它们也常常围绕一项政策采取几种组合的手段。在实行一项税收政策时，一般至少要使用或表现这四种功能。税收政策的直接目的为了获得执行福利和国家安全计划所需要的资源（提取），但它也实行转移性支付而重新分配以支持贫穷地区和个人（分配），同时政府也通过税收对其鼓励的行为实行减免税（象征），对不提倡或反对的行为给以重税（管制）。比如1977年美国卡特政府提出了一项主要包括对财政鼓励和抑制措施的能源政策：对“耗油”的汽车征收重税、对省油的汽车减少征税、对从烧天然气和烧油转成烧的工业部门和对屋内备有热绝缘装置的户主准许缓缴税款，以及提高对天然气和石油所征的税。这项政策的目的是管制性质的，但其手段却是提取性、分配性和象征性的[。[13]公共政策的提取性、分配性、管制性、象征性特征和功能，使人类的自由、公正、平等的普适价值得以实现，并促使人类安全、和平、繁荣。公共政策使公众在共同体内通过一般的、可强制执行的规则来容忍某些行为并禁止另一些行为。公众能在一定范围内享受保护的自以追求其自选目标，对他人自由表示尊重和保护，因为无规则约束的自由是放纵。公共政策使用统一的标准对待共同体内的所有人，不论阶级、身份、种族、贵贱，对同样环境的人一视同仁，以规则充分给予公众以权利，同时也充分规约每个人的共同义务。公共政策保障公众的的人身安全和财产安全，使公众在共同体内免受暴力侵犯和非法干涉，并且也免受外界的侵袭和不测事件，给人一种充分的信心，公共政策为公众安全和公共秩序建构应付不测的警觉和反应能力。公共政策通过控制通货膨胀和在一定程度上稳定收入来保障共同体较长时期的繁荣。经济福利或繁荣与满足人类物质需要的产品和服务的可获得性相关，公共政策恰恰充当着社会繁荣的催化剂和破坏繁荣的“警察”。“繁荣不仅确保着纯物质性满足，而且也确保着文化和精神充实、保健、养老和其他保证舒适生活的事物”。[14]

说到底，公共政策的目的是追求、实现、维持和保障公共利益(publicinterest)。“政府的任务通常被声明为服务或提升公共利益。法令有时明确规定公共利益的信守是公务人员行为的指南”。[15]因此，公共利益是公共政策的制定者、执行者、评估者信守的诺言和行动的信条。不管是谁的政策，不论是何种政策，公共利益都是公共政策的最初出发点和最终目的。正是因为对公共利益的追求、实现、维系和保障，公共政策才能形成个人偏好和集体选择的制度安排，成为公共的、好的政策。约翰·C.古德曼(JohnC.Goodman)和艾德温·G.都兰（EdwinG.Dolan）在《公共政策经济学：一个微观的视角》中明确地指出：“一项政策如果是有益于社会整体的，该项政策是好的政策；一项政策如果是符合多数人偏好的，该项政策是好政策；一项政策如果是动员或强制人们做应该做的，该项政策也是好的政策。”[16]

参考文献：

[1][美]乔·萨托利：《民主新论》[M]，冯克利、阎克文译，北京：东方出版社，1998年，第195页。

[2][14]柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》[M]，韩朝华译，北京：商务印书馆，2001年，第93页，第101页。

[3]参见[日]大岳秀夫：《政策过程》[M]，傅禄永译，北京：经济日报出版社，1992年，第63页。

[4]张国庆：《现代公共政策导论》[M]，北京：北京大学出版社，1997年，第41页。

[5][日]药师寺泰藏：《公共政策：政治过程》[M]，张丹译，北京：经济日报出版社，1991年，第2页。

[6][英]史蒂夫·尼兰：《条理性思维：对管理者解决问题和决策的系统指导》[M]，何玮鹏、陈燕译，北京：机械工业出版社，2001年，第27页。

[7][8][美]约翰·罗尔斯：《正义论》[M]，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第185页，第14页。

[9]转引自张成福、党秀云：《公共管理学》[M]，北京：中国人民大学出版社，2001年，第108页。

[10][美]卡尔·帕特、大卫·沙维奇：《政策分析和规划的初步方法》[M]，孙兰芝等译，北京：华夏出版社，2001年，第202－203页。

[11][美]查尔斯·泰勒：“公民与国家之间的距离”[A]，汪晖、陈燕谷主编《文化与公共性》[C]，北京：生活·读书·新知三联书店，1998年，第200页。

[12][13][美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》[M]，曹沛霖等译，上海：上海译文出版社，1987年，第361页，第336页。

[15]JamesE.Anderson,PublicPolicy—Making(3rdEdition)[M],Holt,Rinehart&Winston,Inc.1984.p.165.

[16]JohnC.GoodmanandEdwinG.Dolan，EconomicsofPublicPolicy:TheMicroView(3rdEdition)[M].WestPublishingCompany,1985.p.8.

PublicPolicy：WhosePolicy?WhichPolicy?

公共政策论文范文第3篇

公共政策教学必须遵循和体现以上所阐释的公共政策的学科性质和特点。但在当前的公共政策教学过程中还存在着以下主要问题:

第一，公共政策学的教学综合性不强。公共政策的教学没有充分整合各种学科知识，利用政治学、法学、行政学、经济学、社会学、伦理学等学科的基本原理和方法对公共政策进行全面系统地教学。这主要表现在三个方面：一是公共政策学的教材内容综合性不强。从当前公开出版发行的公共政策学教材来看，绝大多数教材的综合性还有待进一步加强。有的教材内容偏向政治学，侧重从政治系统、政治权力、政治制度、政治文化、政治统治等方面讲解公共政策。把公共政策学编写成为了政治政策学。有的教材内容偏向行政管理学，侧重从政府职能、行政体制、行政决策、行政执行、行政效率等方面编写教材，把公共政策学编写成为了行政决策学。大多数的教材没有把法学、社会学、经济学、伦理学、历史学等的内容有机整合到公共政策的内容中去，对公共政策过程进行全面分析研究。二是公共政策学的课堂教学综合性不够。从授课教师来看，绝大多数的教师是行政管理、政治学或马克思主义哲学专业出身的，拥有较强的专业知识，但对于公共政策涉及到的法学、经济学、社会学等知识却知之甚少，在教学过程中对公共政策知识的讲解缺乏全面性和系统性。目前，全国只有北京大学、吉林大学等极少数大学有专业培养公共政策学的博士学位授予点。公共政策学的专业人才非常稀少，大多数的授课教师往往是在自学公共政策的基础上进行教学，缺乏专业训练和学习。因此，绝大多数的公共政策学授课教师往往把公共政策学有意无意地讲授成为了政治政策学或行政决策学。三是公共政策学培养学生综合能力的功能没有得到充分发挥。公共政策学不仅要培养学生学习掌握知识的能力、思维判断能力、理性反思能力、洞察问题的能力、分析问题的能力、解决问题的能力，而且还要培养学生的理论批判能力、决策能力、创造能力、道德能力和公共精神、公共责任感等。但在当前的公共政策教学过程中，往往只注重向学生灌输公共政策学的有关知识，注重考查学生的记忆知识的能力，没有充分培养学生综合能力素质的功能。

第二，公共政策学的教学实践性不突出。这主要表现在：首先，课堂教学中缺乏对学生实际能力的培养。在当前的公共政策教学中，绝大多数教师把注重学生实际能力的培养简化为在课堂教学中进行案例教学，又把案例教学简化为举例子，用例子来论证说明公共政策知识理论。有的老师根本不知道案例教学的实质和宗旨，也没有真正掌握案例教学的方法，无法把真正的案例教学法贯彻运用到课堂教学中去。其次，公共政策教学与社会实际生活联系薄弱。在公共政策的教学过程中，有的教师往往照本宣科，完全按照教材的内容进行讲授，没有把现实社会生活中的政策实践问题融入到教学之中进行分析讲解，使政策科学理论与现实政策实践相脱离。同时，也使学生片面地感觉到公共政策实践离自己很遥远，只是极少数的政策制定者和执行者的事情，与自己没有直接关系。再次，公共政策教学实践实习环节缺失。在当前的公共政策教学计划安排中，没有教学实践的环节。既没有聘请党政部门的政策制定者和执行者对学生进行定期教学，也没有安排学生到党政部门进行考察调研或实习，学生缺乏对政策实践活动的切身真实体验，对公共政策实践活动存在着神秘感。

第三，公共政策学的教学活动不重视公共性价值取向的强调与培育。公共政策存在的基本前提之一就是其公共性，缺失了公共性的政策就是非公共政策，是私人政策。这种轻忽公共性价值取向教育的倾向主要表现在：其一，在教学中强调公共政策工具理性，忽视公共政策的价值理性，即注重向学生传授公共政策制定、执行、评估、调整等方法的传授，而对公共政策制定、执行、评估、调整等背后所蕴含的价值取向的揭示和强调欠缺。其二，有的教师缺失公共精神，也缺乏批判反思意识能力，因此，在教学过程中也就不可能向学生强调和灌输这些价值理念。例如，有的教师缺乏平等、公正、民主等意识和精神，有的教师甚至向学生有意无意地灌输等级观念、官本位思想等，使学生的价值观受到误导。缺失公共性教育的公共政策教学，使学生无法领悟和掌握公共政策学科最根本最重要的宗旨和精髓，也失去了公共政策教育的终极目的。

第四，公共政策学的教学科学性不足、艺术性缺失。在公共政策学科学性教育方面，有的教师缺乏对公共政策的研究，对公共政策基本规律的领会把握不够深刻、准确，在课堂上只能照本宣科，更谈不上通过教学向学生灌输公共政策过程中的科学追求与科学精神，甚至有的教师有意无意地向学生灌输一些有悖科学真理的迷信思想观念，使学生在追求真理的过程中迷失了方向。在公共政策学的教学计划安排上，许多学校都存在着教学时间安排不合理的问题，大多数专业把公共政策课程安排在大二上学期，这与该课程的学科性质特点不相符合。同时，公共政策的教学评价体系不完善、不科学，没有围绕学生能力培养需要进行教学评价指标体系的设计,重教学评价的形式，轻教学评价的实质。

现行的学校教学评价中，常常忽视了它的教育与发展，片面重视其管理，使教学评价难以发挥其基本的功能。在公共政策教学科学性缺失的同时，对公共政策教学艺术性也缺乏基本的关照与兼顾。在现行的公共政策教材中，绝大多数教材都没有涉及到对公共政策过程中的非理性因素的探讨，没有介绍政策主体的情感、意志、偏好、个性等非理性因素对公共政策的影响。因此，在公共政策的课堂教学中，大多数的教师也就没有向学生讲授相关的内容，使学生所掌握的公共政策知识体系存在残缺。

第五，公共政策学教学对当前中国现实社会公共问题关注不够。这主要表现在两方面：一方面，在公共政策的教学过程中，没有注重中国特色的政策实践活动，也没有应用普遍性的政策原理来深入分析中国的实际政策问题。有的教材虽然尝试提出了中国公共政策的决策模型，但却与实际的决策相差万里，是学者们模仿西方的决策模型，坐在书斋里臆想出的东西，这些所谓决策模型理论让人如坠云雾。另一方面，在公共政策教学过程中没有结合现实的政策问题。在我国，区域差距极大，东部沿海地区、中部地区、东北老工业地区以及西部地区，区域发展极不平衡，政策问题的现实差异突出。在公共政策教学过程中，各地区的教学内容和课堂教学并没有与所在区域的现实政策问题联系起来进行分析讲解，因此，难以使学生把公共政策与自己生活、学习的区域生态政策环境联系起来进行思考、学习、体验，从而更好地掌握和领悟公共政策的基本原理和知识。

二、公共政策教学模式优化的基本路向

当前公共政策教学中所存在的问题直接影响着公共政策学科功能的发挥，使其难以充分发挥提高学生政策科学知识素养和决策能力的作用。为此，必须根据公共政策的学科特点，优化公共政策的教学模式。其一，强化公共政策教学的综合性。加强公共政策学的综合性是培养学生综合能力素质的基础。首先要强化公共政策学教材的综合性。在公共政策教材的编写过程中，应该认真整合多学科的知识理论，全面深入分析和阐述公共政策的基本知识原理。运用政治学、行政学、管理学、法学、社会学、经济学、伦理学等学科的知识对相关的政策问题和原理进行论证阐释。编写公共政策学教材是一项系统工程，单靠一己之力或某一专业之学是难以编好的，应该组织政治学、行政学、经济学、社会学、法学等专业的学者在一起讨论研究，集思广益，发挥各自专业优势进行编写，把相关学科知识有机地进行有机整合，用来系统分析和研究公共政策问题。其次，加强公共政策课堂教学内容的综合性。授课教师应该加强学习，对公共政策学所涉及到的学科知识进行系统学习与熟练掌握，在课堂教学中，把相关学科知识用来准确具体地阐述公共政策问题，在对公共政策进行全面系统分析与研究的基础上，使学生全面了解和掌握公共政策的基本原理和技能。再次，加强学生综合能力素质的培养。在公共政策教学过程中，教师不仅要准确全面向学生传授公共政策的理论知识，让其把握公共政策的基本规律，使其掌握比较扎实的公共政策专业知识，而且要想方设法提高学生发现问题、分析问题、解决问题的能力，紧密联系社会现实问题，通过课堂讨论、案例教学、调查研究等方法，教师应用公共政策理论对相关社会问题进行政策分析，使学生养成关心社会重大问题的习惯，联系学生的学习和生活实际，从中发现与之有关的政策问题，并与学生一道进行深入分析研究，使其掌握政策分析的方法，掌握发现问题、分析问题、解决问题的基本方法和技能。

其二，重视公共政策教学的实践性。加强公共政策教学的实践性是促使学生掌握决策基本方法和培养学生解决实际问题能力的重要环节。一方面，教师要真正熟练掌握案例教学的基本方法，认真选择、整理、编写、改造案例材料，设置近似真实的政策实践情境，使学生在仿真式的政策实践情境中开动脑筋，调动所学习的政策知识方法思考解决问题的对策，同时，让学生把自己的解决方案与真实的解决对策进行比较，再通过教师的讲评分析，使学生在模拟情境决策中感受体验到公共政策各个环节的基本方法，掌握一般的决策方法与技能。另一方面，要重视公共政策教学的实践环节，把公共政策课程的教学实习纳入教学计划之中，可以聘请党政部门的领导干部定期讲授公共政策过程的实践状况以及存在的问题，使学生了解我国党政部门公共政策的运行情况，对公共政策形成一定的感性认识。同时，也可以把公共政策实践在实习阶段予以明确要求，即在学生的实习计划安排中，把公共政策实践的具体内容进行细化和明确，要求学生在党政部门的实习锻炼中，按照实习计划的要求，对所在实习的党政部门的有关公共政策状况进行调查研究，写出调查报告，把其内容纳入到总的实习报告之中，并进行相关考核。

其三，把公共政策价值取向教育纳入教学过程之中，对学生进行公共精神教育。公共精神是公共政策的灵魂，如果不加强公共政策价值取向的教育，培育学生的公正公平、民主法治、公共利益、公共责任等理念和精神，公共政策就失去了存在的基础。首先，作为教师应该具有公共精神，把传授知识、创造知识、发现真理、传播真理作为自己教书育人的历史使命，在教学过程中秉持公平公正、法治民主、公共责任感等理念和精神。要使教师具有公共精神，一方面要加强对教师的连续教育培训，另一方面，在教师的选择聘任以及考核评价中，要重视公共精神的标准和要求，把公共精神作为严格把握好教师入口关的重要标准之一。其次，在公共政策的教师教学考评中，应该把教师是否具有公共精神作为考评的一个不可或缺的指标，使学生、教师和管理者能够通过考评促进公共精神的发育，自觉或不自觉地激发培养公共精神。再次，在公共政策教学中，要把公共精神的教育作为教学的重要内容之一，不能仅仅只向学生传授公共政策的知识和方法。在公共政策学的教材编写时，应该把公共政策的价值取向作为一个重要内容编写进教材中。在讲授公共政策时，注重向学生传授系统的知识内容，并把公共精神的培养贯穿到教学的全过程之中，把公共精神的培育作为公共政策教学的主要目的之一。

其四，注重公共政策学的科学性，兼顾公共政策学的艺术性。公共政策的科学性是其有效性的前提。把公共政策作为独立的对象和一门科学进行研究，这是现代民主政治发展的结果，是人类社会进步的主要表现。因此，加强公共政策教学的科学性是不言而喻、理所当然的。在公共政策教学过程中，作为教师要培养批判性思维能力，提高理性思维水平，不能把公共政策学讲授为对党和政府的政策的宣传解释，而应该把现实的公共政策问题和所有政策作为客观的研究对象进行思考、质疑、分析，发现存在的问题，探究问题产生的原因，不断优化政策制定体制和政策质量。在公共政策教学过程中，教师要培养和提高自己的科学精神，用严谨的科学态度和高度的社会责任感传授公共政策知识，绝对不允许向学生宣扬迷信思想。如果发现有向学生宣传迷信思想的教师，教学管理部门必须立即进行批评教育，严肃处理。在公共政策教学过程中，教师应该注重向学生传授公共政策的基本规律，使学生掌握公共政策学的基本原理。同时，及时调整公共政策教学计划，提高公共政策教学计划设置的科学性，把公共政策课程安排在大学三、四年级，使学生能够学习掌握政治学、行政学、管理学、经济学、法理学、社会学、历史学、伦理学等基础课程及其研究方法之后，更好地领会公共政策的基本原理和掌握公共决策的基本方法，并将公共政策与各种基础课程有机结合起来学以致用。同时，以学生综合能力培养为中心进行公共政策教学评价指标体系的科学设计，强化教学评估的导向性、奖惩性、管理。最后，在注重公共政策教学科学性的同时兼顾其艺术性的教育，向学生讲清楚公共政策过程中非理性因素的影响机制，并且使学生了解这些非理性因素的积极作用和消极功能，掌握减少和避免非理性因素对公共政策活动产生消极影响的方法。

公共政策论文范文第4篇

一般说来,学术界对公共政策的概念性界定主要有以下几种：其一，认为公共政策是一种政治行为，是政府选择的作为或不作为。其代表人物是托马斯.戴伊；其二，认为公共政策是一个复杂的政治过程，是一个有目的的活动过程,而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。其代表人物是詹姆斯.安德森;其三,认为公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配。其代表人物是戴维·伊斯顿；其四,认为公共政策是主体与主体以及主体与周围环境之间的一种关系，它是集体成员之间的一种默契，是鼓励良性社会期望行为的刺激源，其代表人物是卡尔.弗里德里希等。尽管角度各异，见仁见智,但其核心要素只有两个：价值蕴涵和利益诉求，无论公共政策是一种政治行为、政治过程、政治关系,抑或是一种政治规范,但它总是和一定的核心价值相关联,并且总是以公共利益的诉求为旨归。所谓公共利益就是指在特定社会条件下，能满足作为共同体的人生存和发展的各种资源和条件的总和，即具有共享性的社会整体共同利益。具体来说，以公共利益价值取向下的公共政策的制定和执行应该遵循公正、公平、公开的原则。

首先，公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是现代公共政策的基本概念之一，也是公共政策所追求的基本价值之一。理性而又科学的决策是公共政策决定和政策合法化的基础和前提。美国政治学家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五种理性:技术理性、经济理性、法理理性、社会理性、实质理性。按照理性的原则制定公共政策时，要求制定者重视“分析”的作用，占有充分的信息，重视数据和资料，建立数理模型，进行严密的逻辑推理，以降低未来预测的不确定性;同时，公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括内容合法性和形式合法性。内容合法性指公共政策所做出的决定符合社会上多数人的利益，能被公众认可和接受，而不仅仅是维护一部分人的利益。形式合法性则指公共政策的制定过程严格遵守法定程序,.并且是由特定的法定主体做出的，形式上的合法性也是公众认可和接受公共政策的不可或缺的条件。没有公正性，也就无从谈起合法性，没有合法性，那当然就缺失公正性，公共政策也就丧失了存在的基础。

其次，公平性指公共政策体现出来的公平价值观。公平是现代社会个人拥有的基本权利，这种权利是与生俱来的，而不受制于政治的交易和社会利益的制约，同时，公平已不仅是一种伦理价值，而且也是法律、社会制度和社会结构的一种理性追求。美国政治哲学家罗尔斯在《正义论》中指出，作为一种公平的正义观包括两个最基本的原则，第一个正义原则，每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利(平等自由原则);第二个正义原则，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们:在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益(差别原则);系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放(机会的公正平等原则)。公平在公共政策中是调节社会成员权利与义务、贡献与报酬的基础性价值。

再次，公开性指公共政策在制定过程中的开放性和透明度，尤其是公民的参与程度。在公共领域和公共事务中，公民通过自我理性，而不是单纯的个人偏好，对公共事务进行关注和公开讨论。现代社会的一个重要特征就是，民主政治的发展，民众政治参与的扩大。公民具有对公共政策的基一切重大社会公共事务的知情权、参与权与监督权。公共政策的公开性价值标准体现了公共政策的“政治性”，民主社会中很少有人全然希望放弃他们在政策制定中的政治作用及其利益。为了保证公共政策的公正性价值标准，我们要在公共政策的制定过程中提高公民的参与程度，具体说来，可以增强公民的组织性，拓宽公民政治参与的渠道等等。总之，只有具备了一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和合公众利益。从一定的意义上讲，公共政策就是公众政策，它是公众的愿望和要求在公共领域上的公开表达。

二、转型期公共政策价值的偏离

通过上面的分析，我们知道公共政策应该恪守“公共精神”，体现公共利益。然而，由于中国社会正处于整体的转型过程中，这是是一种全方位的社会转型。经济上，逐渐由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡；政治上，政府的结构、功能在随着市场经济改革的深入不断调整、转变；文化上，出现了文化价值多元化的现象，这些既存在冲突和摩擦的一面，也存在逐渐走向整合的一面。在这种背景下，公共政策在和制定执行过程中普遍存在着价值偏离的现象。这主要表现在以下三个方面：

第一，对公正性的偏离。一方面，转型期的社会环境处在不断的变化之中，社会环境较之以往更加复杂。因此，政策制定者在制定公共政策的过程中，由于信息的不对称，很难对社会环境的变化做出正确的判断。此外，政策制定者往往是根据以前的经验判断去制定政策，而对当前社会的现状缺乏足够的认识和深入调查，因此，如果没有一套行之有效的政策体制和深入调查分析的情况下，单纯从主观出发制定出的政策往往缺乏合理性。在现实执行中，政策的效力就会大打折扣。另一方面，由于当前我国法制的不健全，政策制定过程中缺乏监督机制和责任机制，造成在公共政策的制定往往具有很大的随意性，程序不合法的情况屡见不鲜。

第二，对公平性的偏离。公平性在我国当前阶段主要表现在“效率”和“公平”的价值权的权衡上。我们当前采取的是“效率优先，兼顾公平”的政策，甚至为了效率而在一定范围内可以牺牲公平。比如，中国实行改革开放政策以来，政府给与东南沿海地区较多政策优惠，使其自我积累和发展的能力大大增强。这种“政策倾斜”在推动经济成长的积极作用方面显而易见。但是东部地区经济成就是以西部地区继续沿用计划经济体制下的旧政策为前提的，结果是西部的企业和税收受损从而制约了西部的发展。从长远看，共同富裕是政府公共政策的目标，政府希望通过东部沿海地区的率先富裕来带动西部地区的发展，而现实情况是在东部得到发展的情况下，区域经济发展中的“扩散效应”并未出现。这种由功利主义原则导致的区域间发展的不平衡无疑是对公平的一种偏离。

第三，对公开性的偏离。公开性要求政策执行者和公众之间有充分的互动，要求一套健全的信息沟通机制来确保公众对政策的了解和参与。在这个过程中，信息发挥着至关重要的作用。信息子系统作为现代政策系统的基础部分,它的主要功能就是通过各种渠道沟通领导者和执行者,政策主体和政策客体或政策执行系统和社会的关系。从信息论的角度看,公共政策执行就是一个信息的发散和汇集的过程:一方面,政策执行者向社会或某些社会团体释放和传递有效的信息;另一方面,也在设法不断地从社会摄取必要的有利于政策执行的大量信息。沟通在政策执行过程中具有举足轻重的地位,以至于有的学者甚至将其比作“政府的神经”。但当前由于我国信息沟通机制不健全,政策的制定与政策执行时缺乏公众参与机制,这导致公共政策透明度低,政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知,或者道听途说，一知半解,因而难以在短期内认同这一政策,政策执行难度和风险当然加大。

三、公共政策价值重塑的措施

上述问题都是公共政策在制定和执行过程中对其价值的偏离，这种偏离既是公共政策有效执行的一个障碍，也是社会和谐发展的一大隐患。因此，我们必须采取行之有效的措施来纠正这种偏差，重塑公共政策的价值。

第一，完善政策制定机制。公共政策是对资源利益的调整,是公共管理的手段。因此,制定公共政策不能少数人说了算,而应采取民主集中制,应充分听取并反映各方意见，这不仅能调动政策执行主体的积极性,也让公共政策符合客观实际,有效减少政策歪曲等异化现象。

公共政策论文范文第5篇

西方很多大学设有“哲学与公共政策”学院，这一制度设置其背后的理念是，视哲学对于民主社会的公共政策之意义为不言而喻。在民主社会中，哲学不仅发挥着公共领域的启蒙的作用，是民主社会中公共舆论的重要场域，而且，也直接或间接地为公共政策的科学方法和实证研究提供论证和建议。我们这届“世界哲学日”哲学论坛的主题“哲学与公共政策”无疑包含了人们期望“将哲学拉向公共领域”甚至是服务于公共领域的美好愿望，但是，我在此所做的乃是“将公共领域拉向哲学”的努力，试图思考和批判现代各种公共领域的思想以及诸如公共政策这类社会科学的哲学根基。那些要哲学为公共政策提供直接的、实用的解决方案和思路，是来自公共领域通常的合情合理的诉求；然而，一个有着发育良好的公共理性的公共领域更应该要求哲学能超出一时一地的限制，超出急功近利的目的，甚至是超出狭隘的族群党派立场、意识形态的偏见或公众意见的压力，转移一时之思维方式，开拓理解和反思公共领域行为的新思路和新领域。从这一诉求来看，古典政治哲学相对于公共政策及其现代政治哲学的前提而言，反而能提供一种反潮流的、因而也可能是“新”的视野和思考方式。

“公共政策”（PublicPolicy）是现代政治科学的一个分支，主要研究的是政府为管理社会公共事务、实现公共利益，运用公共权力而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。由于国家行政改革的实际需要，公共政策理论成为公共领域关注的一个焦点。然而，无论是强调国家这只“看得见的手”对市场经济、教育、公共卫生等各个社会领域的积极介入，还是要求打破国家管制、约束政府行政扩张以及国家行政的治理化，现代公共政策理论实际上都是以各种国家学说和社会理论为前提的。[1]首先，作为公共政策理论的核心概念，公共利益、公意或公共福利的概念首先是建立在个人权利至上的现代自由主义学说以及权利优先于善好的现代正义论之上，而不是建立在古典政治正义和公共善好的基础之上；[2]其次，公共政策所追求的目标是“善政善治”的问题，而不是“善好的政制”的问题；再次，现代公共政策理论的行政或政策的科学化、民主化、公开化、决策多元化、治理化的诉求，不仅依赖于现代政治科学如公共选择理论、制度经济学、管理科学、公共行政理论等对政府行为和公共权力运作运用统计量化的方法进行实证研究，而且更在本质上依赖于政治作为技术或政治作为治理术的现代政治概念。[3]而这种现代政治理念的结果必将是伍德罗·威尔逊提出的“政治与行政的分离”及其由中央集权、官僚化或精英政治而加剧“以行政吸纳政治”。[4]所谓的“公共行政”不过是掩盖了现代社会政治行政集权化的结果，然后又将行政打扮成具有政治的公共性的样子。从古典哲学的视角就可以重新看到古典政治在现代社会中逐渐与行政分离，并被现代行政权的扩张所吞没。

对于希腊古典哲学来说，政治本是“公共事物”（Respublica）；对于现代社会来说，国家垄断政治被视为基本的社会－历史事实，现代人必须向国家乞讨一点公共参与的机会和空间。国家垄断所有政治的可能性领域和含义被现代人接受为历史的宿命，由此出发，现代社会发展出一套关于人的本质的界定以及对于自由、权力、行动、革命等等的现解。显然，“公共政策”的哲学前提都是各种现代政治哲学和社会理论学说，如果从古典哲学来看，公共政策是无根基的，因为在它那里根本遗忘并剥夺了古典政治哲学的“公共性”概念，即基于希腊城邦原型的“公共性”概念，它是古典政治哲学关于作为人的本质的政治的概念，它不同于现代作为技术的政治的概念。作为政治科学的“公共政策”，其哲学前提是以作为技术的政治概念为前提的。作为技术的政治的概念与古典哲学的作为人的本质和人的条件的政治的概念之间有着根本性的断裂。作为人的本质的政治的概念起源于亚里士多德，阿伦特对复兴亚里士多德的政治的概念居功至伟。若以阿伦特的古典共和思想与哈贝马斯的交往行动理论和罗尔斯的政治自由主义思想对质，就可以看到阿伦特的“公共性”概念基于希腊城邦的原型，而哈贝马斯和罗尔斯都基于现代民主社会的原型；古典政治哲学将公共性思考为人在言语和行动中实现其本质，而现代自由主义的技术政治以及现代公共政策所依赖的市民社会学说、公民理论、行政扩张批判等实际上是将人的本质视为非政治的。[5]不论哈贝马斯和罗尔斯的公共领域概念和公共理性学说谈论了多少正义问题或政治问题，其实质内容仍然不外是落实各种政治权利的现代政治技术而已。

哈贝马斯所论的介于国家于公民之间的市民社会之公共领域，实际上主要指的是自由主义者密尔和托克维尔所论述的“公共舆论”。[6]它是一个在议会之外的非政治性的、中立化的、公共“讨论”的空间，比如文学和新闻媒体。现代公共领域最突出的特征是在阅读日报或周刊、月刊评论的私人当中，形成一个松散但开放和弹性的交往网络。通过私人社团和常常是学术协会、阅读小组、共济会、宗教社团这种机构的核心，他们自发聚集在一起。剧院、博物馆、音乐厅，以及咖啡馆、茶室、沙龙等等对娱乐和对话提供了一种公共空间。这些早期的公共逐渐向社会的维度延伸，并且在话题方面也越来越无所包：聚焦点由艺术和文学转到了政治。然而，经过国家与社会的分离、公共领域与私人领域的融合趋势、社会领域与内心领域的两极分化、从文化批判的公众到文化消费的公众、从私人的新闻写作到作为公共的宣传广告大众传媒等，资产阶级的公共领域的根基已经遭到破坏，并发生了结构性的转型。如果人们寄希望于市民社会的公共领域能像市场经济一样或者和市场经济一道，能遏制国家权力的扩张，起着某种监督和批判的消极功能，甚至在最好的情况下，它能建立起国家与公民之间的权力沟通管道，那么，就必须考虑它在最坏的情况下沦为马克思、葛兰西所批判的资产阶级利用国家机器掩盖其阶级利益捍卫其文化霸权的统治工具的情况。哈贝马斯看到了十九世纪晚期资产阶级公共领域根基的崩溃，但是却没有深究资产阶级公共领域充分实现了现代政治的技术化的本质。

罗尔斯所推出的公共理性的政治自由主义实际上依赖一种自由主义的公民理论，但很显然，公民德性的培养和宪法爱国主义的公民教育依赖于公共领域。公共理性观念是公共政治文化的产物，是良序民主社会的规范结果，是一个由各种合理而完备的宗教论说、哲学论说和道德论说相互冲突构成的复合体。罗尔斯的公共理性概念源自十六、十七世纪宗教宽容思想，它试图使尖锐分裂的宗教都拥有基本平等的政治权力，以免挑起宗教冲突和教派对抗，推而广之，现代民主社会的各种论说在表达自己主张的分野与敌意时不应该导致怨恨、不满、分裂和动荡。罗尔斯的“政治自由主义”的核心就是，自由与平等的公民同时坚信完备性学说和政治概念，彼此之间达成合理的重叠共识。在此，民主概念中的宽容原则和思想自由原则依赖于公民对于其政治概念的忠诚源自他们各自的完备性学说。公共理性观念缘起于民主制当中民主公民资格的概念，如果没有公民对于公共理性的忠诚及其对于公民性责任的恪守，就不会从彼此都能合理接受的前提出发推导到彼此都能合理接受的结论。因此，罗尔斯的公共理性是伴随着公民（citizenship）理论的，公共理性会要求面对核心争议与基本正义问题时，应以公民的角度来思考问题，而非基于性别、种族、宗教的特殊立场进行审议，若只着眼于特殊群体的利益，审议式民主很可能成为“私民”议价的场域。公共理性有助于强化所有理性公民的公民意识，把自己想象为遵从公共理性的立法者。所有公民都遵从公共理性，就承兑了他们的公民责任，实现了公民友谊。可见，罗尔斯的公共理性试图以一套规范社会基本结构的政治性正义观解决多元文化社会中的核心争议与基本正义问题，它与一种“爱国主义公民”的政治理想是密不可分的。所谓“公共理性”即民主社会中的“公民”的理性。然而，罗尔斯的公民在本质上并不是一个政治的动物，一个忠诚于共同体的“积极公民”，而是一个投票的公民，一个捍卫自己消极自由的“消极公民”而已。[7]

因此，不论是在哈贝马斯那里，还是在罗尔斯（以及查尔斯·泰勒）那里，积极公民和积极自由的古典公共性概念已经不再被视为现代公共领域和市民社会理论的基础了，其根本原因就在于现代社会的庞大的国家机器从根本上改变了基于城邦的政治的概念。庞大的国家机器必然要求来自经济、技术和私人领域的治理的支持，否则就无法维持现代社会的正常、稳定甚至是加速的运作。由于国家机器支配着整个现代公共领域，古典政治概念在今天早已经衰落和消亡了，现代社会也不再有可能追求政治共同体的善好目的。哈贝马斯、罗尔斯和泰勒的政治哲学急迫面对全球化时代中民族国家和民主国家中的多元自由主义或社群的冲突的问题，试图通过落实宪法所保障的基本人权和消极自由来维系现代社会的正当性与稳定性。然而，根本的问题乃是，如果没有建立在古典公共性的概念（包括公共空间、积极公民和叙事传统等）之上的“积极自由”和“积极公民”，那么，消极自由和权利的主体也必将逐渐萎缩，岌岌可危，无力抵御国家权力在整个社会－经济－私人生活领域中的渗透，[8]而所谓的公共政策也必将沦为被公共舆论包装上公意的行政扩张而已。因此，古典政治哲学的公共性概念是不仅仅建立了作为人的本质和条件的政治的本体论，而且，也是批判性审视现代民主社会中权利优先的技术性政治之限度的一个视角。

二、公共性的古典政治概念是现代社会公共领域学说的哲学根基

我们现在思考公共领域问题的古典政治哲学的基础是由阿伦特在《人的条件》第二章“公共领域与私人领域”中的论述重新奠定的。阿伦特的公共性的概念来源于亚里士多德的《政治学》。古典政治的公共性的观念根植于其希腊政治共同体即亚里士多德和伯里克利所论述的“城邦”的概念之中。对于亚里士多德来说，城邦，或者说政治，就是人的条件。人的生存不在于维持生命，而且还要生活得更好。为了这个目的人们生活在城邦之中而不是离群索居，也是为了这个目的城邦被建立和维持。按照人的自然来说，人是一个城邦的动物，也就是说，人是一个政治的动物。只有在政治的空间中，人才能言说和行动，因而才会获得人的卓越与自由。这是古典政治哲学的核心思想。

然而，随着希腊古典著作被翻译成拉丁语而引入罗马的世界，希腊古典思想就逐渐被扭曲了，以至于最终失去了其原有的含义，象“公共性”这类古典政治观念就遭遇了这个命运。阿伦特说：“将亚里士多德的‘政治的动物（ZoonPolitikon）’译成‘社会的动物（animalsocialis）’是正确的，人们在塞内加的著作中已发现了这一译法，这一译法后来通过托马斯·阿奎那成了一种标准的译文：‘人是天生的政治动物，也就是说，是社会动物’。把‘政治的’变成‘社会的’，这一无意识的替换，使希腊人对政治的原有理解荡然无存，这是任何一种深思熟虑的理论无法企及的。”[9]“只有将亚里士多德第二个著名的定义‘人是说话的动物’（Zoonlogonekhon）加上去，人们才能完全理解他的意思。拉丁语将这一词译成‘理性的动物’（animalrationale），这一译法基于的误解并不亚于对“社会动物”（socialanimal）一词的误解。”[10]“在他两个最著名的定义中，亚里士多德仅仅形成了城邦关干人类及政治生活方式的一个当下观点，根据这一观点，城邦之外的每一个人即奴隶和野蛮人是不说话的（aneulogou），他们被剥夺的当然不是说话的本能，而是一种生活方式，在这种生活方式中，说话而且也只有说话才是有意义的，所有公民关注的中心就是彼此间互相进行交谈。”[11]可见，亚里士多德是从城邦的公共生活方式来定义人的本质的。[12]

亚里士多德对人的双重定义指出人只有在城邦中才能自由地行动（Praxis）和言说（lexis），实现人的全部的潜能，因此，人在本质上就是城邦的动物。人作为说话的动物本身就包含了要在公共空间中进行交往与论辩的公共生活的目的。没有其它哪一种人类的活动象政治行动一样需要语言。最典型的政治行动是人与人之间的平等论辩，也就是在公共领域中对意见的检验。因此，在城邦中言语是最基本的也是最高级的政治行动，以此人的行动才区分于单纯的劳动、工作和生产技术。城邦依靠人们之间的交谈、论辩和叙事而塑造公共生活及其传统，并在公共生活中实现人的卓越和不朽。人们在言行中表明自己是谁，使自己出现在公共的世界之中。没有言语的行动是机械的、奴隶的，而没有名字（即“谁”）的行动是被孤立的、无意义的。人与人之间能通过“讲故事”而将自己融入到共同的生活领域之中，通过对行动者的叙述克服了孤独的言说者和行动者的孤立，并在世代传诵之中获得不朽。因此，没有人能离开城邦而获得不朽，只有在公共性的空间中才能赢得“不朽”和荣誉，只有城邦才能为每个人提供展示自我的机会，使每个人的日常生活的平凡琐事变得伟大，使得个人通过追求卓越而实现人的本质。可以说，正是人的公共的言语与行动建构了人类生存、卓越甚至是不朽的领域。因此，亚里士多德的“城邦”并不是地理意义上的城邦国家，而是随着言语与行动而出现的公共空间，使得参与者无论何时何地都能展现自己的空间。当然，由于城邦的公共生活依赖于言语和行动，所以它永远不会丧失其潜在的特征。它不是从来就有的，也不是永远存在的；它是脆弱的，它暴露于风险之中，但却也是自由的领域。对于亚里士多德来说，公共领域是人们获得并显示出个人的卓越最适当的场所和空间，德性和自由都只有在公共空间中才是可能的。[13]而权力如果不在人们积极参与的公共领域中产生，权力就会沦为暴力，权威的力量和合法性也就失去了根基。因此，人的言语、行动和相互之间的权力建构了公共空间的自由和政治，这个关涉公共利益、公共幸福和公共自由的空间是不可能在家庭和私人的领域中并靠经济管理的疯狂扩张建构起来的。可见，希腊对于人的本质的理解是从城邦的公共性出发的，离开了公共性的空间，非神即兽。[14]在古典政治哲学中，“公共性”概念既是人性的本体论条件，也是政治的本体论，因为政治就是人的条件。“公共性”首先意味着“公开性”。“公开性”就是事物从被掩盖的存在的阴影中走出，并展示其形貌（eidos），而处于遮蔽状态中的事物则无法显示其存在的意义和价值，它们被囚禁于自身的个体的存在之中，被困于黑暗和虚无的威胁之中，被束缚于广袤的无限的死寂之中。只有当事物进入世界之中展示自己的存在，其存在才能被感知，其存在才被看到、理解，因而才有意义。我们的存在感完全依赖于公开性的在场，依赖于在公共世界中的在场。用海德格尔的话来说，这种公开性就是“让事物存在”。其次，就我们的个人空间而言，“公共性”一词意味着世界本身。这不是一个自然的世界，而是一个共在的世界，人们共同生活的生活世界。当海德格尔将城邦（polis）解释为“空间”的时候，他所思考的正是这一点。这个共在的世界作为公共空间不仅只为一代人而建立，而且它还要通过世代之间以讲故事传承传统而获得某种不朽。[15]亚里士多德说：“考虑人间事务时，不能把人当作原本意义上的人来加以考虑，也不能在凡尘俗世中去探寻什么是会泯灭的，而只能在他们具备永恒的可能性这个程度上来考虑他们。”（《尼可马可伦理学》，1177b31）而能使得凡人获得不朽的可能性就在于“城郊”，这就是希腊人的思想。[16]家庭或家族的“世界”根本无法代替城邦这一公共的世界。

在亚里士多德的《政治学》的第一卷中，他区分了城邦的政治与家政。[17]对于柏拉图和亚里士多德来说，城邦（Polis）与家庭（Oikos），也就是公共领域与私人领域以及公共世界的政治行为和与维持生活的前政治行为之间的区分是不言自明的。首先，柏拉图和亚里士多德都认为，人的德性与自由只能存于政治领域，而家庭之中根本没有平等人之间的自由关系。城邦与家庭的不同在于它是平等人之间的关系，而家庭（夫妻、主奴、父子）则是不平等的关系。自由意味着从不平等状态下解放出来，进入一个既不存在统治、也不存在被统治的领域。其次，家庭存在的目的是维持生命和生活，而城邦则是为了更好的生活目的。为了摆脱生活必需品的困扰而进入自由世界，就需要财产，贫困或生病则意味着受物质必需品的困扰，而沦为奴隶则意味着还要屈从于人为的暴力。不掌握家庭生活中的必需品，生活和得体的生活便无从谈起。然而，获取生活必需品从属于家政管理，政治从不以维持生活为其目的，获取、拥有和管理财产只是前政治的行为。因为劳动和工作限制了人每天做自己想做的事情的自由，因而被认为是一种奴役（douleia）状态。在柏拉图那里，第三等级是被剥夺参与政治的。再次，任何进入政治领域的人最初都必须准备好冒生命的危险，对生命、财产和个人幸福的过分关爱和畏惧暴死阻碍了自由，这不是勇敢的德性，而是奴性的一个明确的标志。公共空间意味着自由的空间和风险的空间。为了安全或自我保全而退隐到家庭生活之中则失去了人最根本的自由。相对于公共性的“隐私”其字面意思就意味着一种“被剥夺”的状态，甚至是被剥夺了人类能力中最高级、最具人性的部分。一个人如果仅仅过着完全独处的个人生活，那么，他就被剥夺了真正人类生活所必不可少的东西，他就不是一个完整的人。一个被囚禁在自我和私人生活中的个体，既没有来自他人的公共世界，也不可能独自完成那些不朽的功业。他是一个被流放到公共空间边缘的存在，一个被剥夺了自由的权力的存在，一个无法过上完满的公共生活的存在。

然而，今天我们使用“私人”或“隐私”（Private/privatus）一词时，首先不会想到它的“被剥夺”的含义，这是因为随着“家庭”的兴起，随着财产私有权利的神圣化，随着经济行为日益主宰公共领域，家政以及与家庭私有领域有关的私人问题都成了一种“公共”关心的问题。公共领域和私人领域之间的分界线变得十分模糊了，现代个人主义将私人领域变得极为丰富，将捍卫私人空间视为生命的基本权利。现代人对于私人和隐私的前所未有的兴趣和激情使现代人不再关注公共性生活和政治参与的自由。[18]随着社会的兴起，现代性开始以一种大家庭的形象来看待公民个人和政治共同体，整个社会由一个巨大的全国性的家务管理机关照管它的日常生活。与此相应的，现代社会不再需要亚里士多德的政治科学了，“国民经济学”或“政治经济学”取而代之，这就是福柯所讲的“治理社会”的兴起。现代社会占有性个人主义的兴起的同时就意味着公共领域的衰落以及古典德性（如勇敢、热爱荣誉、公正、公民友爱等）的无用。西方的“古今之变”就在于从“政治”蜕变到“社会”，从公共领域衰变到公共领域与私人领域的混杂，人的本质从政治的动物变成非政治的动物，即社会的、经济的动物。

从政治到社会的古今之变意味着古典政治的公共性被新的社会的公共性所取代，在这个公共空间中人的本质不再是行动的自由以及沉思，技术、制造、生产极大程度地扭曲作为人的本质和人的条件的公共性概念。人的行动的领域和方式由于手段和目的关系的颠倒而被彻底移位了。技术的进步和生产力成为现代最伟大的神话，科学家和劳动者成为力量和权力的主要的象征，于是，经济、技术和权力的原则成了政治的法则和规则。阶级社会的崩溃、占有性个人主义以及捍卫个人权利的自由主义的意识形态造成了纯粹由原子化的个人组成的现代大众和抽象社会，公共空间被技术彻底地扭曲成非政治的、非人的了，权力变成了暴力，沉思变成了精心编织的政治谎言。[19]现代人从根本上失去了自由行动和言说的空间和公共性，因而，从根本上丧失了行动的能力。这些不关心政治只拼命追求物质满足和私人生活的消费社会机器上的螺丝钉，只有被异化了的孤独、恐惧、绝望、无力，而根本没有行动能力，也丧失了真假善恶的判断力，沦为“逃避自由”（Escapefromfreedom）和“平庸的恶”（theBanalityofEvil）的“大众的暴政”（TyrannyoftheMajority）。

从古典政治哲学来看，自由行动的公共领域的衰落以及积极公民的消失，这就是现代性政治总体性危机之起源。这一情况在纳粹的极权主义政制和犹太人的现代政治处境中得到集中的体现。阿伦特在《极权主义起源》中认为，纳粹极权主义与历史上任何专制或暴政的不同：传统的专制或暴政并不关心臣民之间非政治的共同生活，而极权主义则彻底摧毁任何自由行动的公共空间，所有的日常生活和行动都服从无休止的组织、纪律和运动的逻辑。极权主义在根本上剥夺了每个人在这个世界上言论产生意义、行动产生效果的空间，而剥夺了公共领域中的自由表达和自由行动，就剥夺了每个人最重要的公民权。从根本上说来，极权主义对公民权的蔑视和摧毁乃是现代世界公共领域衰败的结果。如果说纳粹极权主义体制是对公民自由行动和言说的公共空间的摧毁，那么，被迫害的犹太人本身成为反犹主义的攻击对象则部分是因为这个民族从未培养起政治意识和对现实的责任感。这个民族的历史虽然有强烈的救赎历史的观念，但是两千年来却由于特选民族的隔离意识而一直自愿隔离于公共世界，避开一切政治行动，不参与现代民族国家政治事务，其后果是“犹太人踌躇于不同的角色之间，对任何事情都不负责任。”[20]因此，犹太人自身这种对政治现实的冷漠态度也应该为反犹主义的命运负有不可推卸的责任。阿伦特在《耶路撒冷的艾希曼》中认为，犹太人艾希曼是一个官僚机器中机械地执行杀害五百万人的杀人部件，更是一个毫无独立思想能力和判断力、毫无自由行动能力的普通人。“在罪恶的极权统治下,人不去思考所造成的灾难可以远胜于人作恶本能的危害的总和。这就是我们应当从耶路撒冷得到的教训。”[21]正如她在《康德政治哲学讲座》中所言，这种“平庸的恶”源于对意见的判断力的丧失，而这种个人独立思考和判断的政治能力只有在公共领域及其平等论辩中才能被培养出来。[22]纳粹极权主义制度和犹太人自身的民族特性从两个不同的方面显示了公共领域和公民权对于现代社会中抵抗政治的谎言和暴力的重要意义。只有重返古典政治哲学作为人的本质的公共性的政治概念，或许才有从根本上克服现代社会的技术政治的总体性危机的可能性。

[1]比如，公共选择理论的中心命题就是“政府的失败”，即国家或政府的活动并不总是像应该的那样有效或像理论上所说的能够做到的那样有效。显然，它基于自由主义的社会理论。

[2]关于古典自然法学说，参见，施特劳斯，《自然权利与历史》，彭刚译，三联书店，2003年。JohnFinnis,NaturalLawandNaturalRights,Oxford:ClarendonPress,1980.

[3]施米特说：“将来会有那么一天，通过一些精巧的发明，每个人足不出户，就可以利用一台机器不断地对政治问题发表意见，所有的意见都由一个中枢系统自动记录下来，人们只需从上面读就可以了。这绝不是一种格外强化的民主制，而是提供了一个证据，说明国家和公共领域已经彻底私人化了。这种意见也不是什么民意，因为千百万私人的意见不管多么协调一致，也不能产生出民意，其结果只能是私人意见的总和。”参见，施米特，《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社，2005年，第263页。

[4]金耀基，“行政吸纳政治：香港的政治模式”，《中国政治与文化》，牛津大学出版社，1997年，第21－45页。康晓光，“再论‘行政吸纳政治’：90年代中国大陆政治发展与政治稳定研究”，《二十一世纪》（香港），2002年8月号。吴增定，“行政的归行政，政治的归政治”，《二十一世纪》（香港），2002年12月号。

[5]泰勒，“吁求市民社会”，“公民与国家之间的距离”，“承认的政治”，载于《文化与公共性》，汪晖，陈燕谷主编，三联书店，2005年。第171－198，199－220，290－337页。

[6]哈贝马斯，曹卫东等译，《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年。

[7]罗尔斯，“公共理性观念再探”，载于《公共理性与现代学术》（第一辑），时合兴译，三联书店，2000年。古德曼（AmyGutmann）与汤普森（DennisThompson）认为罗尔斯的理论是一种强调正义原则的优先性的主义，实际上不过是投票核心的民主理论（vote-centrictheoriesofdemocracy），而哈贝马斯的公共审议民主论者更充分地依赖于政治自主性和公民的公共审议，强调公共决策。罗尔斯只是发展了“反思的均衡”的方法论，而对公共审议的政治实践重视不够。参见，AmyGutmannandDennisThompson,DemocracyandDisagreement,Cambridge:HarvardUniversityPress,1996.

[8]关于积极自由与消极自由这两种自由概念，参见，以赛亚·伯林，《自由论》，胡传胜译，译林出版社，2003年。

[9]HannahArendt,TheHumanCondition,TheUniversityofChicagoPress,1958.阿伦特，《人的条件》，竺乾威等译，上海人民出版社，1999年。第19页。

[10]同上，第21页。

[11]同上，第21页。

[12]亚里士多德，《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年。第7－9页。

[13]城邦的“空间”（Chora）本就是“公共”（koinon）的。它是有限的、封闭的，而不是一个“世界城邦”、“开放社会”或“天下”。然而，这个封闭的空间却通过逻各斯而敞开，并将天地神人这四重性聚拢在一起。“逻各斯（真正的言说）就是真正的希腊政治，言作为至少在团体中政治的基本道路，是希腊政治的特点。”洪涛，《逻各斯与空间：古希腊政治哲学研究》，上海人民出版社，1998年。第60页。

[14]最典型的城邦中的公共空间就是“广场”（agora），希腊人不是家庭的动物。卢梭说：“在希腊人那里，凡是人民所需要做的事情，都由人民自己来做；他们不断地在广场上集会。”卢梭，《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，1982年，第128页。

[15]关于城邦与悲剧之间的关系，参见，皮埃尔－让·韦尔南，《在神话与政治之间》，三联书店，2001年。

[16]关于希腊城邦制度，参见，古朗士，《希腊罗马古代社会研究》，李玄伯译，上海文艺出版社，1990年。

[17]亚里士多德，《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年。第3－42页。

[18]贡斯当认为，首先，国家规模的扩大导致每一个人分享的政治重要性相应降低。第二，奴隶制的废除剥夺了自由民因奴隶从事大部分劳动而造成的所有闲暇。如果没有雅典的奴隶人口，20000雅典人决不可能每日在公共广场议事。第三，商业不同于战争，它不给人们的生活留下一段无所事事的间歇。在现代民族，每一位个人都专注于自己的思考、自己的事业、自己得到的或希望得到的快乐。他不希望其他事情分散自己的专注，除非这种分散是短暂的，是尽可能少的。最后，商业激发了人们对个人独立的挚爱。贡斯当，《古代人的自由与现代人的自由》，阎克文、刘满贵译，上海世纪出版集团，2005年。第37－38页。

[19]阿伦特认为，卢梭的思想是资产阶级私人领域兴起的开端，而哈贝马斯则描述了19世纪晚期的资本主义公共领域是如何走向衰落的。为了迎合教育水平较低的消费集体的娱乐和消闲需要，大众报刊逐渐取代了具有批判意识的文学家庭杂志，文化批判公众变成了文化消费的纵的公众。文化消费的伪公共领域取代了理性的、批判的公共领域。参见，哈贝马斯，曹卫东等译，《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年。在大众文化工业时代，20世纪的电影、广播和电视是比19世纪晚期的报刊更为强大的商业化大众传媒，它们强大的力量已经彻底消解了任何实践理性和判断力的公共领域。到了鲍德里亚所描绘的“消费文化”的后现代，整个资产阶级的公共领域已经彻底淹没在“超现实”的空间了。在这个空间中只有“拟象”，而不存在着任何有意义的个人的自由行动，甚至也不存在着反抗。剩下的只有内爆和死寂。参见，鲍德里亚，《消费社会》，刘成富、全志刚译，南京大学出版社，2000年。与鲍德里亚的悲观主义末世论的寓言以及极权主义相反，西方左派的激进民主和革命理想则反映了现代人不可根除的公共性参与的政治诉求。

[20]HannahArendt,TheOriginsofTotalitarianism，NewYork:Harcourt,1951.阿伦特，《极权主义的起源》，林骧华译，台北：时报出版公司，1995年。第51页。