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中国行政管理体制和机构改革能否成功的关键是 浅谈我国行政管理体制改革篇一

摘要：市场经济条件下，企业行政管理是企业生存发展的重要影响因素之一，国有企业同样如此。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和企业转换经营机制、建立现代企业制度 ,企业行政管理也面临着调整旧方式、适应新形势的任务。加强和改进企业行政管理 ,是搞好企业内部管理 ,适应市场经济和企业转机建制的重要环节;对于增强企业活力和发展市场经济具有重要意义。当前我国企业行政管理存在着机构庞大臃肿、权力集中缺乏制约、企业行政管理人员观念陈旧保守、运转不灵、效率低下、人员素质良莠不齐等问题。这些问题的产生是由于缺乏经济效益观念、行政法律和体制不健全、旧观念的束缚等原因造成的。实践中，我们要充分运用先进的企业行政管理方法，尽量适应企业员工的需要和特点，顾及社会因素及其各方面的影响，努力健全企业规章制度，大力提高企业行政管理人员的素质，充分发挥和利用人的内在潜能，获得最佳管理效果。本文从六个方面对来国有企业行政管理体制改革的有关问题进行了探讨。包括国有企业行政管理基本知识概述、国有企业行政管理体制改革的重要性、当前企业行政管理体制存在的主要问题、改革的要求和内容、深化国企行政管理体制改革的主要任务和工作重点。本文主要运用管理学原理，同时结合市场营销学、拓展了企业改革的深度，国有企业改革取得了显著成效。总的来看，我国的国有企业改革是围绕如何管理国有资产，实现国有资产增值保值目标进行的。要管好用好国有资产，必须按照现代产权制度“政企分开”的要求，全面厘清资产所有权与资产经营权的关系，真正实现资产国家所有、经营权社会化的目标，而国有企业行政管理体制改革则是管理体制改革的重要组成部分，行政管理主要是内部管理,也就是企业的组织形势和管理模式，因此国有企业行政管理体制改革主要围绕企业组织方式、企业管理模式、企业管理制度等方面进行。

二、国有企业行政管理体制改革的重要性

通俗的来讲，企业行政管理是指依靠企业行政组织、按照行政渠道管理企业的一系列措施和方案。所谓企业行政组织 ,是指企业的行政组织机构。行政渠道则主要指企业行政组织机构内上下级的领导与被领导的隶属关系 ,如厂长→车间主任→工段长→班组长;或公司总裁→部门经理→项目负责人等的等级系列关系。行政管理的手段通常包括行政命令、指示、规定、奖惩条件等。那么国有企业的行政管理体制改革也是一样，都是通过制定一系列符合科学、具有较强操作性的制度来实现企业的管理目标。长期以来，我国的国有企业一直存在着“政企不分”的问题，政府对国有企业的干预一直存在，国有企业的经营管理也存在某种程度的依

理，具有相当的特殊性。因此，在现代企业中，行政部门是企业重要的管理部门。做好国有企业的行政管理工作是企业有效运转的重要前提，也是企业经营者提高企业管理水平的一个切入点。

第一、能够使企业更好地适应形势发展的需要

改革开放以来，中国得到迅速发展，综合国力和竞争实力大大加强。为促进中国更快更好地发展，科学发展观、建设创新型国家、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村等重大战略思想和战略任务被提出，这不但是当前形势发展的需要，而且对于国有企业的发展同样具有十分重要的指导作用。而国有企业要想更好地贯彻落实这些战略思想和战略任务，并以此为指导来促进企业取得更好的发展，就必须通过企业行政管理来实现，也只有这样，企业才能更好地适应形势发展的需要。

第二、能够增强企业的核心竞争力

除了经济实力以外，国有企业的核心竞争力在一定程度上体现为企业的科技竞争力和可持续发展能力。而在一定意义上来说，企业的科技竞争力体现为能否紧密结合时代要求进行学习。企业行政管理在企业发展中发挥着服务和保障的作用，企业在发展过程中可以通过企业行政管理，努力打造学习型企业，强化企业成员的学习，使企业积极学习先进的管理理念、经营理念和科学技术，并且将其转化到企业的生

权力集中缺乏制约。权力过分地高度集中而又缺乏应有的监督制约机制，导致一些国有企业工作人员官僚主义严重，家长制、人身依附等封建主义的影响依然存在，严重影响企业决策民主化、管理科学化的进程，在很大程度上挫伤国有企业员工的积极性，使企业行政系统缺乏活力和效率。

3、行政法律和体制不健全。当前国有企业行政管理效率低下的根本原因在于行政法律制度不健全，有些行政法规虽然已经制定，但没有很好的执行。现代行政管理需要建立起科学的工作程序和全面规范的管理规则。因此，行政管理体制不全，机构设臵不合理，规章制度不科学、不完善，以及对现代社会新的科学技术方法推广应用不力也是不可忽视的原因。

4、行政机构运转不灵、效率低下也是重要原因。由于部门和环节过多，造成行政机构某些部位和环节运转不灵，往往因扯皮现象导致行政效率低下。主要表现有：解决问题的客观条件己经具备，只因少数人反对，而长期得不到解决，如已经作了正式决定，而且又是正确的，只是触及到某个部门、单位的利益，这个单位和个人就找借口拒不执行。

5、行政人员素质不高。尤其是部分国有垄断企业，行政工作人员的选拔、录用、培训、考核、奖惩、升降、淘汰和辞退等人事制度不健全，缺乏必要的竞争、激励机制。少数行政工作人员思想政治素质不高，知识能力素质不强，遇事怕负责任和不负责任，合自己利益的就干，不合自己利益的就不干，直接

效的人力资源管理，使得员工岗位安排不当，员工工作效率低下，缺乏有效的绩效管理；缺乏激励机制，优秀人才流失。虽然有些国企也制定了一些吸引人才、留住人才的政策性文件，但这些文件要么因辐射面不够宽，要么因缺乏实施细则而无法落实，甚至有的政策在执行中大打折扣，导致人才既留不住也引不进来，企业发展缺乏后劲。我国国有企业由于认识与操作不足，在对如何吸引、开发、使用人才，如何全面提高员工的积极性和工作效益，尚缺乏足够的认识和有效的措施，人力资源管理总体尚处于起步阶段。具体表现在以下几个方面：第一，人才观念陈旧。在对人才的认识上，长期以来很多人都认为人才就等于学历加职称，人才就应是全才，直接导致了社会上假文凭泛滥；在人才的使用上，论资排辈、只上不下、只进不出，惟“亲”不惟“能”，一些有才华能力的年青人经常受到排挤；在对人才的投人上，表现为对物的重视超过了对人才培养的重视，资料显示我国对人进行投资的支出远远低于各国平均数，而每年对物质资本的投资比率大大高于世界上大多数国家。第二，管理制度缺乏。（1）缺乏有效的任选机制。这主要体现在企业人才缺乏市场化特点。委任制、任免制等官僚化特征比较明显，市场配臵作用被人为削弱。导致员工追求工作的惟“上”性，即只看领导眼色行事，而不注重工作的实效。（2）缺乏有效的分配激励机制。长期以来在分配方面形成的“吃大锅饭”等落

101、实行和完善行政首长负责制。实行行政首长（厂长或者经理）负责制，建立以其为首的指挥系统是科学行政管理的基础。这就要求，首先必须明确行政首长的职责和权限，保证其有足够的行政权力和必要的权威；其次必须保证行政首长的管理措施有可靠的行政实施管道，再次，行政首脑必须有一个高水平的咨询机构，保证其管理措施不致因考虑欠周或个人判断失误而产生负面影响。

2、合理选择和设计行政组织机构。国有企业行政管理是以来行政机构和行政管道进行的，所以，选择和设计符合企业内外特点的组织机构是保证行政命令、指示灯迅速流动贯彻的重要前提，是达到行政管理目标的重要条件。行政管理最忌机构庞杂、人浮于事、管道间沟通不畅、环节繁多，从而造成公文旅行效率低下等弊病。因此，合理选择与设计行政组织机构与行政管理科学化密不可分。

3、选拔优秀的行政管理人才。现代企业行政管理人员要有与时代相适应的一般素质、能力和知识结构。一般素质包括：良好的个性和心理特征、优秀的政治素质、强烈的创新素质和健康的身体素质。能力结构包括：以信息处理能力、组织咨询能力、分析综合能力、择优决断能力和以善于选择实施办法、用人知人善任、协调统筹全局、应变临阵不乱为内容的决策制定能力。知识结构则包括一般知识、管理知识、和技术知识三大方面。可以说优秀的行政管理人才是现代企业行政管理制胜的法宝之一。

4、确立正确引导、准确评价与适当奖励相结合的激励机制。企业行政管理的最佳化是现在恒大程度上取决于被管理者的积极有效的配合和实施。因此对人的管理是现代企业行政管理的核心工作，而通过建立有效的激励机制是有效实施对人的管理的重要保障。只有实现了引导、评价、奖励三者的有效结合，激励机制才会在国有企业行政管理中圆满达到预期效果。

5、讲究行政管理的艺术性。行政管理中还有许多艺术性问题，真么时候下达命令或指标、怎样下达、词语如何表达等，都须因人因时因地而已。这就要求行政领导善于行政管理艺术，注重管理对象的心理因素、讲究说话艺术、善于把行政命令转化为企业员工的自觉性行动。

六、进一步深化国有企业行政管理体制改革的主要任务和工作重点

国有企业行政管理体制改革，首先是适应市场经济体制的要求而转机建制和提高管理水平,其次还有以下几个方面的内涵:

1、按规范化要求 ,适当调整企业行政机构。目前 ,虽然企业行政管理已有相当长的历史 ,但行政机构仍存在诸多不规范之处 ,如企业行政机构臃肿、人员配臵紊乱、管理渠道冗余复杂等。对这些问题 ,应从行政机构的体

3业目前是由行政级别的，与政府一样，国有企业也有部级、厅级、处级、科级等行政级别。国有企业的行政级别是计划经济时代遗留下来的，笔者认为，为了建立现代企业管理体系，应当适时取消国有企业的行政级别。主要理由是：首先取消行政级别，让国企回归企业本色。取消国企行政级别是大势所趋，是市场经济发展的必然。目前，上海、广州均已经酝酿取消了国企的行政级别，这是早日建立一个适应市场经济的国企新机制，也有助于增强国企的市场竞争力，为国有资产保值增值服务。其次赋予国企行政级别有碍市场公平竞争。国企行政级别是计划经济的产物，可我们目前实行的是市场经济，与公平竞争这个市场经济的基本规则背道而驰。我们知道，目前仍然存在的国有企业，或多或少都以政府做靠山，低价甚至无偿地享有土地资源，优先享受国家贷款，垄断或半垄断了某些国家资源及相关产品的生产和销售，等等。可是，民营企业却不能拥有这一切，受到严重挤压的它们一开始就与国有企业处于不平等竞争的地位，导致市场经济难以健康运转。第三国有企业因具有行政级别而效率低下，严重浪费社会资源。改革开放前，全国所有企业都是国有的，民间经商权刚一放开，绝大多数国有企业便纷纷倒闭，少数没有倒闭的只能靠行政垄断来生存。为什么？最主要的原因就是国企是“玩钱”的行政部门，企业头头们都是官员，他们当然要以升官为主要目的，而决定他们是否升

5给员工发挥潜能、施展才华提供舞台，使员工能感到成功的幸福，能体会到人格受到尊重，能自觉养成开拓创新、敬业爱岗的良好风气。第三制定并实施人力资源规划，优化人力资源配臵，健全绩效考评制度，完善多重激励机制。目前，国企组织管理体制下的考核分配制度、激励措施不完善，员工的积极性、创造性没有最大限度地发挥出来。本文所说的完善的人力资源激励机制包括：（1）薪酬激励。通过调整国企内部收入分配关系和实行特定薪酬制度等措施，加快拔尖专业技术人才、高级技能人才薪酬待遇与市场价位的接轨进程，达到吸引人才、稳定骨干的作用。（2）事业激励。创造机会和条件保证各类人才能够施展才华，满足他们的成就动机。以科技人才为例，他们都希望在专业上有所建树，对提升专业领域的成就、名誉以及相应的地位比物质利益有更强烈的需求。（3）学习激励。有计划、有针对性地对优秀人才进行脱产培训，选送到高等院校深造等。国有企业要树立“培训投资效益”观念，另外，企业对员工的尊重与理解、良好的沟通环境、团队协作气氛也可以有效地培育员工对企业的忠诚和信任，从而激发员工为企业做出更多的贡献。我们相信，做好国有企业的人力资源工作，将为改进企业行政管理方式、提高行政效率提供重要“给力”。

三是完善国有企业决策机制，提高行政管理效率。决策是企业的生命线，企业行政管理必须符合科学决策要求，要

7提高企业行政管理人员的责任感，同时还可以科学地衡量管理人员的工作业绩，有利于提高行政效率。

参考文献：

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中国行政管理体制和机构改革能否成功的关键是 浅谈我国行政管理体制改革篇二

行政管理体制改革研究（3）西南民族大学管理学院 张为波 zhangwb@ 张为波@健身 第三讲 行政体制改革的阻力

一、思考题：１.试分析影响我国行政体制改革的阻力因素。２.联系实际，分析我国当前应对行政体制改革阻力的措施？

二、重点：

1、行政体制改革的环境系统阻力

2、应对行政体制改革阻力的措施。

三、难点：应对行政体制改革阻力的措施。第三讲 行政体制改革的阻力以机构改革为主要内容的行政体制改革一直是十多年来中国行政发展的主轴。行政改革的发生，有其客观的“动力系统”。新时期中国行政发展的推动力有两个层面，从浅层看，是政府财政的压力，庞大的干部队伍使得财政收入的近一半变成“人头费”，财政变成了“吃饭财政”，随着时间的推移，如不改革将难以为继，此所谓“穷则变，变则通；” 第三讲 行政体制改革的阻力从深层看，行政改革的最深刻的原动力来自于经济发展所引发的政治要求：“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”。（《马克思恩格斯选集》第２卷，第８３页）没有动力，就不可能确定改革的目标和路向，行政体制改革便无从发生，但另一方面，行政改革的速度、质量、效果乃至成败取决于动力和阻力这两种力量的对比和相互作用。第三讲 行政体制改革的阻力改革开放以来历次行政改革收效甚微甚至不了了之的原因，我们都可以从阻力的角度得以解释。因此，分析和克服阻力，从而扩大和增强动力，对保证目前正在进行的行政改革取得预期效果具有迫切的现实意义。

一、行政体制改革的环境系统阻力政府行政是一种“生态现象”。第三讲 行政体制改革的阻力任何行政组织和行政体制都是在一定的行政环境中生成、运行和变革的。所以，行政改革的阻力可

以从行政环境和行政系统这两个方面来进行分析。

1、从行政环境方面来看行政改革阻力来自三个方面的制约：（１）经济体制模式模糊性的制约。第三讲 行政体制改革的阻力行政系统作为上建筑的重要组成部分，其性质、功能、排列组合方式等在很大程度上取决于它为之服务的经济基础。但我国市场经济体制模式的模糊性在很大程度上制约了行政改革的具体操作和具体的目标选择、认定。在经济改革尚在计划经济体制的框架内进行时，要让为其

服务的政府机构脱胎换骨显然是不可能的。第三讲 行政体制改革的阻力

社会主义市场经济体制作为改革目标的确立，无疑为行政体制改革指明了方向，但创建社会主义条件下的市场经济体制毕竟是一项前无古人的创造性探索，无论

我们再解放思想，作为人类历史上一种全新的市场经济模式，存在一定的模糊性

是必然的。这不能不对行政改革产生制约作用。（２）市场经济

发展不充分性的制约。第三讲 行政体制改革的阻力一般认为，建立适应市场经济的政府体制，必须正确处理执政党与政府之间、政府与社会之

间、政府与市场、政府与企业之间的关系，合理确定政府的职能范围，把属于政

府的职能交给政府，把属于企业的自主权还给企业，把属于市场调节的职能交给

市场。而实现这样的目标，重要的前提条件是自主市民社会的成长和市场机制的完善。第三讲 行政体制改革的阻力但对中国这样一个脱胎于封

建社会和计划经济体制“母体”的社会来说，市场经济发展水平比较低，也很不

平衡，因而，具备上述前提条件需要进行长期的努力。一方面，我们要求企

业“不找市长找市场”，另一方面，劳动力市场、产权市场、技术市场、资

本市场等不发育不完善，企业又找不到市场。在此情况下，行政改

革出现反复和回潮是有其合理性的。第三讲 行政体制改革的阻力市场经济发展的这种不充分性还制约行政环境对分流公务员的接收能力。（３）配套程度的制约。行政组织机构是上层建筑体系中的一个小系统，同时它

又是经济基础和上层建筑的结合部。它的变革必须与党的领导制度、工

资、人事管理制度、企业制度改革等协同进行，如果机构改革与相关各部分的改

革不能上下左右联动进行。第三讲 行政体制改革的阻力光改行政

机构或只在行政系统的某一层次（中央或省级、县级）进行，其结果必然是各种

矛盾在不同系统之间或系统的不同层级之间上下左右转移，行政改革虽

可取一时之效，但难有长久之功。第三讲 行政体制改革的阻力应该说，来自行政环境的阻力是一种“客观”的力量，它与来自行政环境的动力

相比，对改革的影响不具有实质性的和决定性意义，而且随着社会的发展，会自发减弱。第三讲 行政体制改革的阻力２、行政体制改革最大的阻

力来自于行政系统来自于政府及其公务员。从理论上看，２０年来，我国社会的各个层面在政府的领导下，发生了深刻的变革，但这些变革的内容和范

围主要是非行政系统的行政环境或者是在行政系统自身的非核心、非框架部分。

第三讲 行政体制改革的阻力随着改革的深入，中国的改革逐渐到了这样一个阶段：在继续推进社会经济文化系统改革（这种改革仍由政府设计、领导、发动和操作）的同时，必须对政府自身或自身的核心部分进行改革。第三讲 行政体制改革的阻力（１）基于利益和权力的调整而产生的阻力。如前面所指出，改革是权力和利益的再调整、再分配。这种调整和分配的任何举措均会涉及到现存的权力格局和利益格局。公务员是国家行政权力的载体，权力

是能为局部和个人带来利益的条件之一。第三讲 行政体制改革的阻力尤其中国社会是一个“行政化的社会”，行政权力对社会生活进行广泛深入的指导、协调及干预和控制，社会现象、社会关系无不围绕行政权力而呈现、形成、展开，即便是在资源配置市场化的条件下，政府权力在社会生活中也将扮演不可替代的作用。第三讲 行政体制改革的阻力公务员属于社会中权力和利益的既得者阶层，任何改革的大动作无疑会使他们相当一部分既得利益丧失，产生抵制是必然的。（２）基于习惯和官本位意识产生的阻力。改革本身就是对既定模式和习惯的一种否定，因此，它必须要受到习惯势力的阻挠和影响。第三讲 行政体制改革的阻力对公务员，尤其是对可能被精简掉的公务员来说，行政机构改革意味着自己现存的工作方式、工作内容、工作环境、行为模式等的重大改变。这可能导致留恋目前状态，死抱毫无希望的习惯不放的阻力的出现。另一方面，官本位意识在中国国民意识和社会文化中占有重要地位，“官”被看成是身份和地位的最好体现，官职级别的高低是衡量一个人价值与成就的最主要标尺，且各项福利待遇与官职紧密关联。第三讲 行政体制改革的阻力因此，为官只能上不能下，机关只能进不能出，一旦离开官场便人走茶凉，事事难办。这种社会思想氛围，是广大公务员走出机关，下海分流的一大思想障碍和阻力。（３）基于对不确定性的忧虑而产生的阻力。心理学的研究表明，不确定性因素使人产生紧张和忧虑。对公务员来说，本次行政改革，尤其是地方政府的机构改革，存在许

多不得不忧虑的不确定性因素。第三讲 行政体制改革的阻力如本职能部门能否被撤消？精简人员时，自己是否属于被分流之列？若被精简，自己的出路是什么？前途如何？这些忧虑使公务员产生压力，如不能持正确的态度，就会使他们对改革产生怀疑，进而形成消极态度和抵触性行为，妨碍和制约改革的顺利进行。（４）基于依赖性而产生的阻力。第三讲 行政体制改革的阻力我们管理体制的高度集权性，造成下级机关和下级人员缺乏创造性和主动性，事无巨细依靠上级的指示、指导和推动，而且这种依赖性有时被看成是稳重老练的表现。因此，面对矛头针对自己权力和利益的行政体制改革，大家更是不能也不愿为天下先，“不推不动”，互相观望和等待，可能造成“上动下不动，越动越被动”的局面，坐失良机。第三讲 行政体制改革的阻力（５）基于曲解而产生的阻力。一个人一旦确立起自己的态度体系之后，就必然对外部输入的信息在既定的态度体系框架内做出反应。每个公务员对当前行政改革的目的、机制和前景是怎样理解看待的，出入会很大，其结果可能导致基于理解不清或理解混乱而抵制、干扰改革。第三讲 行政体制改革的阻力如许多人对市场经济无非又是换汤不换药，重走“膨胀―精简―再膨胀―再精简”的老路。因此，就用前几次改革的“经验教训”对待这次改革，以不变应万变，对改革持消极、应付和观望的态度。这种因曲解而产生的阻力一般比较持久，具有顽固性。第三讲 行政体制改革的阻力从行政改革实践的经验教训看，改革开放以来的历次行政改革之所以未能走出“精简―膨胀―再精简―再膨胀”的怪圈，一个不可忽视的原因正是行政系统自身的阻力。指出这一点，我们就不难理解，为什么设计良好的改革方案在实际的操作中走形变样，出现只放包袱不放权力，上有政策下有对策，强化创收弱化服务，实功虚做，隔靴搔痒，玩数字游戏，换汤不换药，该加强的职能得不到加强，需要撤并的部门反倒不断壮大等等现象，导致改革走过场。第三讲 行政体制改革的阻力

二、应对行政体制改革阻力的措施组织的任何变革都存在着两种力量，即推动变革的力量和阻碍变革的制约力量。根据辩证法，对阻力的克服即是对动力的增强。只有党的政策和策略全部走上正规，中国革命才有胜利的可能。政策和策略是党的生命，各级领导同志务必注意，千万不可粗心大意。第三讲 行政体制改革的阻力这是毛泽东领导中国革命时关于革命策略的至理名言。在今天，行政体制改革也是一场深刻的革命。为提高这场“革命”的绩效，必须采取恰当的策略来减少改革的阻力。１.树立起阻力意识，正确对待阻力。从大的方面讲，在相当长的时期内，行政改革阻力的存在并发挥作用是具有一定客观必然性的。第三讲 行政体制改革的阻力尤其是行政改革中的悖论，使得我们一方面要实现对行政体制的根本性变革，让其适应市场经济；另一方面不仅要依靠它来实现对当前社会经济的调控，而且要依靠它实现对其自身的彻底变革。这是一个充满阻力和矛盾的过程，甚至是一种两难选择。因此，我们最好把这场行政改革理解为一种复杂的博弈过程，在各种动力和阻力的相互作用中渐进实现目标。第三讲 行政体制改革的阻力从小的方面讲，任何一项具体的改革措施和方案，都必须充分考虑到内在的阻力和风险，不仅要把阻力的大小作为确定改革目标的依据之一，把需要和可能结合起来，而且要把阻力作为评估改革措施和方案现实可行性的一个重要因素。如在决策时，就应把行政改革的阻力大小作为决策方案本身的因素加以考虑，要研究阻力的大小和范围，预测阻力对方案实施效果的影响，并加以控制。第三讲 行政体制改革的阻力忽视阻力、不敢

正视阻力，如果不是讳疾弃医，也是自欺欺人，可能将使改革重蹈覆辙。２.大力加强宣传，营造一种推动改革的社会氛围。有了正确的思想认识，才会产生正确的态度和相应的行为倾向。所以，要大力宣传行政改革的迫切性、必要性。第三讲 行政体制改革的阻力使广大公务员认识到市场经济向行政体制提出的全新要求，认识到行政改革在目前改革全局中处于“瓶颈”地位，认识到在机构改革上我们已别无选择，认识到“这场革命不搞??不只是四个现代化没有希望，甚至要涉及到亡党亡国的问题。”第三讲 行政体制改革的阻力通过宣传，使这次深刻、艰巨的改革获得公务员最大限度的理解、认同和支持，也要让他们看到，随着中国市场经济的不断发展，社会对成功的评价已经多元化，经济领域正成为最具吸引力、最能实现人的价值和理解的热火朝天的战场。当然，宣传要有针对性，有的放矢，要有艺术性。第三讲 行政体制改革的阻力３.要妥善安排分流人员的出路和利益补偿。“人们奋斗所争取的一切，都与自己的利益有关。”（《马克思恩格斯全集》第１卷，第391页）这次行政体制改革，人员分流量大面宽，因此，李景

中国行政管理体制和机构改革能否成功的关键是 浅谈我国行政管理体制改革篇三

行政管理专业

本科

考号081100095 姓名 马兰明

浅析乡镇行政管理体制改革

提 纲：

一、内容摘要

二、关键词

三、正文

(一)乡镇行政管理体制的现状

(二)乡镇行政管理体制存在的主要弊端及其原因(三)乡镇行政管理体制改革的具体措施

四、结束语

五、参考文献

内容摘要：

随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革以及新农村建设工程实施，我国农村经济社会文化生活发生了深刻变化，使得乡镇政权,组织面临着许多新的情况和弊端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的 考验和挑战。本文针对当前乡镇行政管理体制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我国当前农村乡镇行政管理体制的现状，并分析了现行体制存在的弊端及其原因，在此基础上，文章提出了进一步改革我国农村乡镇行政管理体制的措施。

关键词：乡镇 行政管理 体制改革 正 文

乡镇是我国最基层的政权组织，它处在农村工作的第一线，党和国家的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实，事关全局的“三农”问题与之休戚相关。在我国目前新形势下，乡镇行政管理中有许多问题急待解决。作为一名乡镇工作者，对此深有体会。乡镇行政管理作为最基层的行政管理，具有执行性、直接性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市场经济体制的新形势，暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：党政不分、党委权利过分集中；管理方式陈旧；机构条块分割，政府职能被肢解；政府职能尚未根本转变，责任错位；财政体制不完善、乡镇财政举步维艰；人民代表大会功能柔弱，作用没有充分发挥；政府与村委会矛盾加剧，工作难以正常开展等等。这些问题存在的原因比较复杂，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应。

一、乡镇行政管理体制的现状

为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革措施，先就当前的乡镇行政管理体制的现状作一简要概述。

（一）机构设置及管理情况

乡镇一级设立的机构主要有：党委办公室、纪检监察室、综治办、武装部、团委、妇联等党群机构；政府办公室、派出所、税务所、工商所、计生办等政府机构；司法机构以及下属企事业单位等。机构管理上，政府机构及政府所属企事业单位中，邮电所、工商所、税务所、派出所等属于垂直管理单位，即人事权及财权都由上级业务主管部门管理，是上级业务主管部门的派出机构。乡镇政府直接管理的有政府办、计生办、财管所、卫生院、中学、中心校等单位。

（二）行政运行模式

作为上连县、下连村的中间政权组织，乡镇主要是按照宪法第107条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。同时，对村民委员会实施指导，宪法第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，因此，乡镇人民政府与村的关系应为指导关系，但事实上几乎都是领导关系。

二、乡镇行政管理体制存在的主要弊端及其原因

现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。

（一）我国现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端主要是：

（1）政府职能庞杂、错位 按照规定，乡镇人代会有l3项职权、乡镇政府有7项职权，但实际落实并非如此。一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，如同一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，在发展经济中职能越位，强制农民进行经济结构调整。二是乡镇机构设臵重叠。机构设臵的不合理，必然导致职能错位；责任分工的不合理，必然导致职能错位、越位或不到位，甚至产生违法行政行为。

（2）权力与责任不对等，行政运作方式不适应发展的需要

一是存在权小责大的矛盾。目前，乡镇政府主要做的工作是“办理上级人民政府交办的其它事项”。另一方面，税务、国土等机构承担的业务工作，有相当一部分是由乡镇政府来帮助完成的。乡镇政府承担的责任没有减小，反而更大了。被上划的站、所越来越多，乡镇管理不了，有责无权。出现损害农民群众利益的事，农民找政府，乡镇政府除了做点解释工作外根本无能为力。二是乡镇在对上负责与对下负责之间处于两难境地。对下，由于财政困难，该为农民办的事却无能为力。直接影响了群众对乡镇政府的信任，因而政府在群众中的威信不高。对上，上级政府每年下达给乡镇各种任务，并且实行目标考核，乡镇干部形象地称之为“上面千条线、下面一根针”，每天应付各种事务喘不过气来。

（3）党政不分，政事不分

党政不分，主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好。按照规定，乡镇行政工作实行的是行政首长负责制。党委对政府工作实施领导主要是把宏观、把方向，做好统揽和协调工作。但事实上，在乡镇一级，党委与政府基本上是混在一起的，几乎所有的工作任务和指标对每一个干部都同等下达、同等考核。以党代政、党政不分的现象较为普遍。

（4）公务员政绩考核不完善，未形成科学合理的选拔任用体系

目前，公务员选拔任用办法不科学、不完善，考核公务员的政绩没有把个人贡献与集体贡献合理区分开，因此往往会出现把集体的政绩说成是个人的政绩，把别人的政绩说成是自己的政绩的现象。这种考核办法，会促使政府单纯追求经济增长速度，搞形象工程、政绩工程。同时，提拔任用干部必须经过大会民主测评和个别谈话推荐，致使部分乡镇干部对此却异常敏感。因此，该放手去做、去管的事不认真去做、去管了，因为做事就要触及各种利益的分配和调整，就会得罪人，就会在民主测评和个别谈话中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主义盛行，不利于干部的选拔任用。

（二）我国现行乡镇行政管理体制存在问题的原因主要是：（1）对乡镇政府职能认识不到位

乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。乡镇干部对乡镇应该履行什么职能，新时期如何落实发展农村经济，提高农民生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识。习惯于完成上面的任务，习惯于做好眼前的事，缺乏发展意识和发展规划。

（2）条块分割的管理体制，削弱了乡镇的职能体制

原则上乡镇是“以块为主，条块结合”，但是由于站所的人才物 全部收归县级职能部门，所以乡镇对于这些站所只能协商，不能控制和指挥。这样，乡镇在履行某些职责的时候就很困难，另外行政执法权又只能授予县级职能部门。乡镇在推动工作的方法上也受到一定的限制。

（3）经济因素制约了乡镇政府职能发挥的

税费改革以前，乡镇财政收入的70%来自农业税。免征农业税以后，乡镇财政收入大幅度减少。但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要发展农村经济，努力增加本级财政收入，还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。大大制约了乡镇行政管理职能发挥。

三、乡镇行政管理体制改革的具体措施

新农村建设是党和政府做出的重大战略部署，作为我国的最基层政府—乡镇政府，既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划、引导新农村建设的各种任务。当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设，因此，进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。

（一）完善乡镇致府的机构设臵

在新时期，乡镇面临的问题来自于整个中国政治体制和行政管理体制，乡镇不过是整个中国体制矛盾中最尖锐、最集中的环节。从这个意义上来说，因此，乡镇改革要合理定位乡镇的职能，改革乡镇的体制。目前，乡镇政府的机构设臵和人员配备都很不规范。要通过立 法明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序，明确乡镇政府各项行政人事行为的程序和责任。在乡镇改革中，要贯彻“小政府，大服务”的方针，保留履行政治和社会服务职能的机构，压缩履行经济管理职能的机构。对规模过小的乡镇应视具体情况适当合并，减少数量，扩大规模。

（二）创新思路，转变观念，转变职能

在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念。今后，乡镇政府应该从竞争性领域解脱出来，把办企业、做贸易的任务交给社会、交给市场，充分发挥市场优势，以多业并举来促进农村产业结构的调整和均衡协调发展，切实解决好政府的“越位”问题。乡镇领导要从过去包揽一切的思维定式中解脱出来，把工作重心转移到经济发展的服务和引导上来，切实解决好政府的“缺位”问题。转变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在。转变乡镇政府职能，一是由政府改革带动企业、教育、医疗卫生体制等各项改革。二是防止把转变政府职能简单化，停留在提口号或做表面文章上。三是通过转变政府职能，推进政府现代化建设，通过转变政府职能，一是为乡镇经济发展创造种种便利条件，加快产业结构调整，大力培植财源，促进经济持续快速发展。第二，通过提供社会性公共服务，解决最基本的社会福利与社会公平问题，促进和谐社会的建设。加快推进行政管理体制改革，目标是建立一个公共服务型政府。今后，乡镇党委政府要适应社会主义市场经济体制需要，从行政管理型向公共服务型转变，加强政府服务，把改管的事情管好，管到位，不该管的事情下决心坚 决不管。

（三）加快推进乡镇机构改革，减少财政供养人员

乡镇机构改革在我国已进行过多次，效果并不理想，现在有必要加快推进。重点是合理界定乡镇机构职能，精简机构和减少财政供养人员。要根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设臵，从紧设臵乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。人事部门在确定编制时，不仅要根据县、乡规模大小，也要结合各地经济发展水平，树立“有多少钱，办多少事，养多少人”的指导思想，从低、从紧核定编制额，从源头上控制财政支出的过快增长。深化教育改革，乡镇中小学要重新核定教师编制，杜绝超编现象。可以取得经营性或服务性收入的单位财政要停止供给。农技站、农机站、兽医站、林业站等服务性单位，应通过服务收费来实现自我平衡。应加快乡镇公共卫生改革步伐，减轻财政负担，最大限度地发挥每个机构与人员的作用，减少人员开支。对于乡镇机构人员过多的问题，主要应该通过“扎口子”，也就是严格定编，然后通过调整、逐年退休或鼓励提前退休等方式，将问题分年化解，不能过于急躁冒进。清退乡镇机构临时人员要有决心，有措施。通过健全完善社会保障制度解决裁减人员的生活出路。改革后，要避免或严格控制机构和人员的再膨胀。

（四）探索乡镇深化改革的目标

就长期目标而言，乡镇自治、实现乡镇建制的地方化和公利化，应当是乡镇改革的方向。但就近期目标而言，改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的管理组织。乡 镇政府要把工作重点转到提供公共服务和发展公益事业上来，要进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围，打造法治、诚信、廉洁、高效的服务型政府。

四、结束语

深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标，应从合理设臵乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制、深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手，推进乡镇行政管理体制改革。相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进我国新农村建设目标的实现。

五、参考文献

[1] 寇凤超.《深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策》.经济决策与参考, 2008年

[2] 吴雁俊.《乡镇行政管理体制存在问题研究.发展研究, 2008年

[3] 左然.《乡镇行政管理体制需创新》.新闻周刊,2009年

中国行政管理体制和机构改革能否成功的关键是 浅谈我国行政管理体制改革篇四

[论文关键词]农业税；政府机构；政府职能；服务型政府

[论文摘要]乡镇政府机构改革只是后农业税时代乡镇行政管理体制改革的先导和必要环节，这样的改革是乡镇政府出于财政压力的应急性改革，治标不治本。乡镇政府职能转变是乡镇行政管理体制改革的中心环节，既是改革的重点，也是改革的难点，各地乡镇政府一定要因地制宜、抓住优势、突出特色，政府职能转变才会成功。构建服务型政府是乡镇行政管理体制改革的终极目标，有利于乡镇政府更好地服务于农民、农村、农业。

农业税的取消开启了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的一个新时代，成为从根本上解决“三农”问题的新起点。农民的经济社会地位和发展环境发生重大改变，农民权益保护开始步入规范化、法制化轨道。但乡镇政府管理却面i晦着一系列难题。首当其冲的是农村公共产品和公共服务的提供缺失。农业税的取消拆除了收费平台，断了公共产品的资金来源，乡镇政府提供公共物品的能力随之萎缩。其次是政府职能界定不清，法定职权缺失。目前的行政管理体制在实施过程中并没有规定乡镇政府具体的职责范围，事权分配不清。第三是乡镇负债累累。农业税的取消并没能解决乡镇财政运行问题，反而使乡镇债务有增无减。第四是乡镇社会规范及管理能力减弱。取消农业税后，一方面由于不准乡村组织对农民使用强制手段，削弱了乡村组织的权威；另一方面随着乡村干部与群众相互接触变少，村民们对干部的态度变成一种“没事不理你、公事不管你、有事就找你、出事就告你”的局面。

虽然税费改革后，乡镇政府管理面临一些困境，但乡镇政府作为我国最基层的一级行政机关，处在农村工作的最前沿，承担着农村众多的公共管理和公共服务职能，对地方乃至国家的政治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用，这种地位和作用是其他政权组织无法替代的。因此，必须对乡镇行政管理体制进行改革。

一、后农业税时代乡镇机构改革

1、调整机构、精简人员，因地制宜，撤乡并镇

针对乡镇机构运行存在的问题和不足，有必要对现有乡镇政府的职能进行结构性调整，强化政府的社会管理和公共服务职能，弱化经济管理职能，与此相应地减少不必要的行政机构，合并职能相近的机构为中心站，从而减少部分机构和人员。同时对经济发展相对较好、农民素质较高的小乡镇，可考虑撤乡并镇，减少行政事业人员，降低政府运行成本，减轻财政负担。而对一些边远地区和贫困落后地区，应稳定政府机构现状，但调整其内部分工，精简、合并可有可无的作用发挥差的事业服务中心及其人员，加强最能为老百姓办实事的机构和人员。最后，根据中央要求，实现机构和编制法定化要求，加强对乡镇机构行政事业编制的控制，每过2—3年，核定一次编制，并通过法的形式确定下来。

2、改革乡镇干部人事制度，完善县乡公务员考录制度

针对乡镇公务员小农意识严重、效率观念差、功利主义盛行而导致整体素质不高的现象，我们认为，首先要改革干部人事制度，引入竞争激励机制，改革传统干部任免制，推行合同聘任制，打破干部人事制度的铁饭碗，充分调动乡镇干部工作积极性。加强对干部的业绩考核，指定科学的考核和量化标准。通过考核，让那些有责任感、工作能力强、农民群众信任和拥护的干部继续留任或者进入领导岗位。其次是完善县乡公务员考试录用制度。一是扩大县乡公务员选拔录用视野，彻底打破身份、地域限制。第一，所有社会成员都有参与社会竞争的同等权利；第二，改革户籍管理制度，打破地区封锁政策，促进人才交流选拔。二是改革和完善考试方法，努力建立健全规范专业的考试录用制度。第一，采用现代化的结构性考试方法。公务员考试应根据公务员工作的特点采用结构性考试方法，其结构由笔试、面试、心理测试、考核等构成。不同部分在总成绩中的比率，根据不同的职责尤其是不同的职位要求来确定。第二，建立公务员考试试题库。公务员考试录用主管单位的人事部门应建立公务

员考试试题库，特别是专业科目试题库。可以按照统筹规划，分头开发，成果共享，有偿使用的原则组织有条件的省市共建专业科目考试题库和面试试题库。三是建立健全社会监督体系，增强考录工作的透明度。第一，借鉴高校招生考试的经验，建立起相对稳定的监督队伍。这一队伍可以由纪检、监察、公证机构、新闻媒体、群众团体的代表组成，并随时接受人大代表、政协委员的监督。第二，明确监督内容。主要监督招考程序是否按规定进行、报名及资格审查是否按招考公告的规定进行、笔试与面试命题是否符合有关要求，有无泄密问题以及考核录用是否客观公正。第三，完善监督方法。(1)建立考试录用工作公开制度，接受社会监督；(2)建立录用工作报告制度，接受上级政府人事部门的监督；(3)建立咨询制度，接受群众监督。

3、合理划分权限，理顺各种关系

乡镇政府作为一级政权组织，在很多方面并不是执法主体，缺乏市场经济条件下的法制手段，工作开展起来难度很大。无论从历史还是从现状来看，乡镇政府都不具备独立的决策权和完整的财政权。乡镇承担了大量上级交办的事务，却没有足够的权力，还要为执行结果负责。相对于县级政府的“权大于责”，乡镇却是“责大于权”，以有限的权力承担着无限的责任。乡镇政府在某种程度上已经成为县级政府的派出机构，甚至是某些职能部门的办事机构。因此，乡镇行政管理体制改革首先必须合理划分与上级(主要是县级)政府的权限。一是还权于乡镇，解决事权与财权相统一的问题，严格按照“权随事走，财由事定”的原则，明确乡镇政府的事权；二是明确与上级(主要是县级)部门的关系。县级部门与乡镇政府之间不是领导与被领导的关系，县级部门不应对乡镇政府实施直接发文等行为。三是县级部门在乡镇的派出机构在工作上应接受乡镇党委和政府的协调、监督，工作人员的考核、任免、奖惩等，应征求和尊重乡镇党委和政府的意见。其次要理顺各种关系：(1)理顺政府与乡镇企业的关系，理顺企业的产权关系，真正实现政企分开；(2)理顺政府与社会的关系。乡镇政府集中精力管理公共事务和公益事业，同时扩大和强化社会自身管理的功能，由社会的各种组织按照各自的性质和任务，共同承担社会义务；(3)理顺政府与市场的关系。凡是市场机制可以有效发挥作用的领域，乡镇政府主动退出，只管一些市场管不到、管不了、管不好的事情，以弥补市场失灵。同时积极培育市场自我调节能力，努力创造公平竞争环境，维护市场秩序。乡镇政府机构改革只是后农业税时代乡镇行政管理体制改革的先导和必要环节，这样的改革是乡镇政府出于财政压力的应急性改革，治标不治本。

二、后农业税时代乡镇政府职能转变

1、目前乡镇政府职能定位存在的问题

进入后农业税时代之后，乡镇政府突出的问题是干了许多不该干的事情，而自己职权范围内的事又没做好。首先是在中央转移支付不能足额足量到位的情况下，乡镇政府为了维护正常运转和偿还债务，想尽一切办法增加财政收入，其中重要的途径就是发展企业和招商引资，有的乡镇甚至通过直接参与经济活动获得制度外收入；其次是有些乡镇超越经济能力大搞基础设施建设，而又没进行科学规划和很好地利用市场力量，结果导致许多小城镇成为一无产业基础、二无市场依托、三无居民社区的“空城”，更导致乡镇政府负债居高不下；第三，乡镇政府服务功能低下。南于管理体制、经费保障等许多因素，许多诸如农业技术推广、文化宣传等公共服务功能履行不到位甚至基本丧失，导致农村社会公共事业长期受到冷落，发展滞后。

2、乡镇政府职能转变

党的十六大报告把社会主义市场经济条件下的政府职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个大的方向，这为我们重新定位政府职能指明了方向。但具体到基

层乡镇政府，我们认为它基本上不具备履行经济调节智能的能力，也几乎没有市场监管的能力，真正需要抓实抓好的应该是社会管理和公共服务。因此，体制改革中的乡镇政府的职能应该是强化社会管理和公共服务职能，削弱、淡化、转移、合并与农村经济社会发展不相适应的职能。具体说来，(1)更新观念。这是转变职能的关键。农业税的取消，标志着中国农业走向休养生息阶段，随着原有的乡镇工作格局的打破，旧机制必然被新机制所代替，工作观念，工作方式、方法，工作重点开始发生全新变化。在观念上，要迅速从去强管理、轻服务，重人治、轻法治变为重服务、重法治，主为老百姓出主意、想办法、找路子，变“要我服务”为“我要服务”。(2)向农村提供公共服务和公共产品。不收农业税了，国家每年都会有数千亿的财政资金转移到乡村，乡镇干部应从收税费转变为农民提供安全、保卫、科技服务和有效信息，乡镇政府应当更直接提供教育、乡村道路建设、社区医疗等公共产品；(3)规划、建设和管理小城镇。乡镇政府要合理规划集镇和新村，抓紧建立和小城镇相配套的劳动保障机构，为农村劳动力的转移和有序流动提供保障；(4)培育新型现代农民。乡镇政府通过各种方式用全新的文化科技知识武装农民，特别要做好农民的科技培训工作，培养他们的效益观念、科技观念、法律意识、人权观念及竞争意识，造就出一批具有现代商品意识和市场经济意识的新农民；(5)人口和计划生育工作。当前农村地区仍然是人口超生的重灾区，各地乡镇政府在这一点上的职能一直没有放松，但是在新形式下，计划生育工作开展的方式、手段应该向人性化方向发展。乡镇政府职能转变是乡镇行政管理体制改革的中心环节，既是改革的重点，也是改革的难点，各地乡镇自然、经济等环境千差万别，一定要因地制宜、抓住优势、突出特色，乡镇职能转变才会成功。

三、乡镇行政管理体制改革目标：构建服务型政府

后农业税时代乡镇行政管理体制改革研究不仅仅是乡镇政府为了履行职责而进行的职能转变，更不仅仅是为了减轻农民负担而进行的机构改革，而应该把这一改革放到国家、社会与农民之间的关系高度上，放到中国现代化的进程中，放到社会主义新农村建设当中去研究，从而将乡镇行政管理体制改革拓展到乡镇政府管理模式转型和创新的高度，用现代治理的角度来审视这一改革，重构国家、社会、农民关系，城乡关系以及体制与机制等各方面的关系，并使乡镇政府更好地服务于农民、农村、农业。

服务型政府的构建从纵向分析，其重点在“治官”而不是“治民”，在于转变乡镇政府职能，约束和规范政府应该干什么，只能干什么，不能干什么，做到科学执政、依法执政和民主执政的和谐统一，解放和发展农村生产力，促进农村经济发展和维护农村社会稳定，强化乡镇政府服务能力，建立和完善农村社会化服务体系，完善农村公共产品供给机制，提高服务水平，建立服务优先、依法行政、上下协调、精干高效的乡镇行政管理体制。具体表现为：

1．乡镇政府职能界定准确。按照“因需设岗”、“因事设人”的原则，明确乡镇政府职能，界定乡镇机构的责、权、利。(1)强化政府的社会管理职能，明确落实党和国家法律、法规和方针政策，维护农村社会稳定，保障公民的合法权益；(2)保障公共产品供给，改善农村用水、用电、通讯、交通条件，改进农民的生产生活环境，搞好农村基础设施建设。

2．科学配置乡镇机构规模。乡镇机构规模主要由乡镇的个数、乡镇内部机构设置和人员三部分构成，而乡镇内部机构设置的规模是重点。一般说来，乡镇规模没有统一的标准，它的设置根据政府有效管理的地域、人口而定，要考虑到政府的行政能力、政府的职能、政府的办事效率以及相关的技术设备等方面的因素，最终以乡镇能否实现农村社会的有效治理和满足农民群众公共需求为准。3．乡镇权力机制的科学管理。权力机制是多方治理的核心部分，只有构建民主、科学、合理的权力机构，才能实施有效的治理，才能建设服务型政府。首先，乡镇权力的产生要从过去的自上而下，改为自下而上，让农民群众有更多的知情权、选择权、决定权；其次，乡镇权力的运用必须依法行政，规范乡镇政府行为。

从横向分析，后农业税时代乡镇政府治理应该强调政府与社会的合作，强调自上而下的管理和自下而上的参与的结合，强调管理主体的多样性。在管理的性质上强调政府对公民的服务，在管理技术上强调引入市场机制，从而建立起政府、市场、社会三维框架下的多元治理体制。我们认为，在可预见的未来，我国乡镇政府多元治理的构成，必须强调政府的主导地位和作用，在此基础上，充分发挥农村社会中间组织的桥梁纽带作用，充分尊重农民的自主管理和民主参与乡镇社会事务的权利，分清政府应当承担和做些什么事。具体说来：1．强调乡镇政府的主导地位和引导作用，这是乡镇政府作为一级政府机构存在的理由；2．完善农村中间组织和社会化服务体系，将乡镇政府让渡出来的一些社会事务承担起来，将城市文明导入乡村社会，在政府与农民之间、农民与市场之间发挥社会的桥梁纽带作用，为农民的生产生活服务；3．倡导农民参与乡村公共事务和自主管理的积极性，激发他们的创造性。服务型政府的构建最终取决于农民的自主和觉悟，只有充分发挥农民的主体作用，尊重农民的权益，尊重农民的政治参与和自我管理，尊重农民的自主经营权，也只有政府通过各项政策引导，让近9亿农民获得更多社会资源，鼓励、引导和支持农村、农民建立各类社会经济组织和行会，扩大它们的生存空间，让农民为自己的事情做主，充分发挥社会各界的力量，政府才能真正为农村、农民、农业服务。转贴于 中国论文下载中心

中国行政管理体制和机构改革能否成功的关键是 浅谈我国行政管理体制改革篇五

关于中国行政管理体制改革的若干问题

一、我国行政管理体制改革的新理念和新进展

从新中国成立以来我国行政体制改革的方式、方法可以看出，改革开放前的改革基本服务于计划经济体制和国家赶超战略。国务院及其所属部门的机构设置、职责权限迭经变迁，多次实行权力下放和上收，却只限于调整中央和地方、条条和块块的管理权限，其目的是鼓励中央大计划的完成。表现形式是精简——膨胀——再精简——再膨胀，行政体制随着国家经济、政治设定的目标而调整和改革，行政体制改革与机构改革同国家经济涨落周期基本同步。

20世纪90年代中期以后，为了适应和促进社会主义市场经济的发展，同时也为适应和推进民主政治建设的进程，行政体制改革越来越多的具有为市场经济和民主政治开辟道路的指向，逐渐向“有限政府”和“公共服务型政府”的方向发展。具体表现为减少了行政审批，决策更加注重民主化、科学化，政策更加关注民生。

第一，政府治理理念上有了重大的调整。我们已经逐步认识到，政府的权力是有边界的。计划经济年代政府包揽一切的做法，导致了许多“不该管、管不了、管不好”的问题。在市场经济条件下，为适应改革发展的需要，必须改变政府过去那种无限权力和无限责任的“全能政府”的弊病。要建立有限权力和有限责任的新型政府，重塑政府形象。这个有限权力和有限责任的新型政府不能越位、错位、缺位，必须真正依法行政，切实履行好“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大方面的职能。

第二，政府职能和公共治理发生重大转变。基本建立了以经济手段和法律手段为主的宏观调控体系，市场在资源配置上的基础作用日益明显；政府不再直接管理企业，实行政企分开，企业自主经营自负盈亏，政府对微观经济的干预大大减少；加强对市场的规范和监管，努力完善市场准入和退出机制；加快行政审批制度和垄断领域的改革，推进公共服务创新；稳步推进社会保障体系的建设，更加关注民生的公平与权利，政府越来越重视社会管理和公共服务职能；加快建立适应市场经济体制的法律体系，发挥社会组织的调节作用。政府职能和公共治理的转变，对于我国经济发展和对外经济技术交流合作都产生了积极的影响。第三，政府更加注重维护国家安全和危机管理。在我国加入wto和全方位参与全球化竞争的大背景下，影响国家经济安全的风险因素则逐渐显现出来、风险和危机已经是国家经济生活的常态，而不是远离我们之外毫无相关的事情。近年，中央政府及地方政府制定了一些预防风险和危机的应急机制，把风险和危机管理上升到国家战略来认识，这对强化政府对国家经济安全和危机的管理起到一定的作用。例如，初步建立国家宏观经济和各个行业、产业经济监控预警系统，把金融、财政、就业作为重中之重，并建立了快速反应机制和人财物保障系统，政府把危机管理经费纳入预算并建立国家反危机基金。建立健全安全生产机制，把安全生产纳入经济社会发展的总体布局。

第四，政府自身建设和管理方式有了重大进展。在政府权力下放、行政审批制度改革、政务公开、廉政建设、扩大民主参与等方面采取了一系列改革措施。依法治国、依法行政已经成为政府运作的基本要求；政府决策机制比较注重科学化、民主化；公务员制度逐步得到完备；政府管理走向公开透明化；行政审批制度改革取得重要阶段性成果；电子政务推进加速；以人为本、执政为民的导向不断增强，公民权利受到重视和尊重；政府绩效优化，各地的公民评价政府绩效、一站式办公等探索取得了良好效果。同时，机构精简也有阶段性成果。但是，由于多方面的原因，现行政府行政管理体制还存在着诸多亟待解决的问题。总体 1

来看，行政体制关系还没有理顺，政府职能转换尚未到位，政府的行政能力在为市场经济发展开辟道路和为社会稳定和谐提供有力保障方面，还存在着许多欠缺和不足。比如，政府机构职能划分过细，导致协调困难，不便于战略管理。政府部门集决策和执行于一身，存在着越位、错位和缺位问题，导致利益固化，难以避免腐败[1]。机构设置存在着不合理、行政层次偏多、职责交*重复、中央与地方事权划分缺乏明确界定等问题，政府管理方式上还存在着决策民主化程度不够、透明度不高、随意性较大、责任机制不健全的问题，存在着依法行政水平不高、绩效考核标准不科学、行政成本居高不下等问题。

二、我国行政管理体制改革的国际经验借鉴

为了应对全球化挑战，摆脱财政困境和提高政府效率，20世纪80年代以来，一些发达国家掀起了“新型公共管理改革”运动，并逐渐形成了世界范围的改革潮流[2]。国际经合组织（oecd）概括了工业化国家新型公共管理改革的基本内涵，即：更加关心公共服务的效率、效果和质量；高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代，资源配置和服务供给的决策权更加接近第一线；灵活选择成本效益比的方法，更好地供给公共服务，以替代政府直接提供和进行管制；更加关心公共部门直接提供服务的效率；使政府能够对环境变化做出主动、灵活的反应。一是重新调整政府职能，公共服务引进市场机制。二是实行分权改革，横向和纵向适度进行权力、责任的调整。三是创新政府管理方式，用企业的精神管理和改造政府。借鉴国际经验，我国行政管理体制改革还有很大的空间[3]。国际经验表明，有些国家的改革理念、实际做法和成功经验，对于我国的行政改革有重要的借鉴价值。在我国的行政改革实践中，我们需要在以下三个方面加以注意。

第一，要从我国的实际情况出发。国外改革经验的有些做法，比如放松政府规制，大量国企私有化，将重要的公共服务职能推向市场等，主要是以发达国家为背景的，对于法制尚不健全、市场和公民社会发育不足的发展中国家和中国来说，可以学习，但要认真对待，周密研究，不能简单照搬。要根据我国所处的经济和社会转型的特殊发展阶段，以及发展社会主义市场经济的特定要求，来决定“放松政府管制”和引入市场机制的幅度、力度和方式。在这个问题上，力求稳中求进，步步为营，不搞刮风。同时，要强化对市场秩序的监管和对“监管者”权力的有效监督，避免腐败和官员寻租。

第二，要警惕西方国家改革中出现的问题。对于国外政府改革实践中已经显露的负面效应，如公共职责私有化程度过高，部分公共服务质量下降，过分追求成本效益比，政府监管能力出现下降，新的社会不公出现等问题，在我国行政改革中应当有一个警醒。要注意跟踪了解情况，研究问题成因，未雨绸缪，引以为戒，避免在我国出现这种情况。

第三，要发扬和提升我们的优势。进行政府管理体制改革，是为了更好地发挥我国政府管理经济和社会的优势，以形成更加明显的竞争优势。比如，我们在重大灾害救援和公共安全保障方面，也有我们自己的比较优势：一是政府动员能力强，可以集中力量办大事；二是效率比较高，容易形成统一的意志。我们进行政府管理体制改革，也要注意发扬和提升我们的优势。要避免西方国家的过度扯皮体制，不能闭门造车，更不能邯郸学步。

三、我国政府行政管理体制改革的基本要求

为了适应发展社会主义市场经济、民主政治、科学文化、和谐社会的要求，政府行政管理体制改革需要以科学发展观为指导，以提高党的执政能力为着眼点，以重塑政府形象和增强政府公信力为推动力，全面履行政府战略规划、经济调节、市场监管、社会管理、安全保障、公共服务的行政职责，全面提高政府的行政意识和行政能力，通过新的行政管理体制和制度体系的构建与完善，使政府职能定位更加明确，政府机构设置更加科学，政府权力边界更加细化，政府行为准则更加规范，政府运行成本更加合理，政府行政能力更加提高，建设具有中国特色的职能明晰、管理科学、廉洁高效、依法运行的公共服务型政府。

第一，进一步转变政府职能。市场经济条件下的政府职能主要表现在四个方面，即经济

调节、市场监管、社会管理、公共服务。此外，战略规划、安全保障的职能也要加强。目前，我们的政府机构和管理体制尚不适应市场经济发展的要求，各级政府及有关部门都要坚决把不该管、管不了也管不好的事，进一步交给企业、市场、中介机构和城市社区，使政府能够集中力量履行好自己的核心职能；在综合运用经济、法律和必要的行政手段继续履行好经济调节和市场监管职能的同时，更加注重强化社会管理和公共服务职能，增强构建和谐社会的能力；在经济全球化背景下，注重政府对国际经济的协调能力，加强外交、国防等维护国家统一的主权职能，为中国式和平崛起创造条件。

第二，提升政府管理经济的能力。发展是执政兴国的第一要务。政府必须抓经济发展，但要彻底改变计划经济体制下形成的直接干预微观经济活动的做法，彻底改变主要用行政手段管理经济的方式方法，必须学会用经济的、法律的手段调控经济的运行。要规范市场准入和退出、强化市场监管、加快社会信用体系建设，着力为各类企业创造良好的市场发展环境。要恪守wto的国际贸易规则，加快建立并完善国际经贸的磋商机制，努力提高解决国际经贸摩擦和争端的能力。从根本上说，提高政府领导经济工作的能力，就是要深刻认识和正确把握社会主义市场经济发展的内在要求和运行特点，增强全面落实科学发展观的意识和能力，增强按市场经济规律管理经济的意识和能力，增强按国际通行规则办事的意识和能力，增强主要运用经济、法律手段调节经济运行的意识和能力。

第三，注重并切实加强社会管理。市场经济的发展和社会经济结构的深刻变化带来了经济利益的多元化，使过去原有的社会管理体制和方式越来越不适应新阶段新形势发展的要求。由于经济和社会发展中政府的社会管理职能尚不到位，社会上存在着一些因征地拆迁、移民安置、企业改制、劳资纠纷、就业保障等引发的利益矛盾和冲突，受损群众的利益需要政府和社会来维护。由于劳务经济的发展和人口流动的加快，城市社区和社会组织逐渐增多，政府的社会管理职能越来越重要，任务也越来越繁重。要通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，要充分整合并运用各种社会资源来进行社会管理，要紧紧抓住协调各种利益关系这个关键，综合解决群众反映强烈的突出同题，大力强化基层基础工作，注重社会综合治理，促进社会公平和正义，维护社会秩序和社会稳定。特别是要加快建立健全各种突发事件的应急机制，提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力。

第四，加快建设服务型政府。坚持把以人为本作为建设服务型政府的出发点和归宿。由单一的、片面的发展观向科学的发展观转变，由以gdp衡量政府政绩向把公共服务水平放在突出位置的全面政绩观转变，加快完善考评运行机制；加强政务公开，建立了解民意、公众参与决策的规则和程序，强化政府行政责任制度与监督处置机制、群众诉求和利益维护保障机制的创新，把政府的公共服务置于公众的监督之下；充分发挥政府在公共服务创新中的主导作用，建立和健全公共财政体制，加大政府对农村和欠发达地区公共服务的投入，保证最低收入人群能够在教育、卫生、保障等方面获得最基本的公共服务；制定公共服务的标准，对公共服务的业绩、效率和成本进行科学的评估，以不断提高公共服务的质量和水平；通过招投标、合同承包、特许经营等市场化的运作方式来调节公共服务的供给和需求，降低成本、提高效率；要打破行政垄断，逐步开放公共服务领域，鼓励各种民间组织参与兴办公用事业和提供社会服务。根据不同公共服务项目的性质和特点，采用不同的供给模式，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局；大力推进公共服务的法治化建设，通过公法的变革来优化公共服务，通过一系列的实体法和程序法建构，为公私合作供给公共服务提供制度性的保障。

四、我国行政管理体制改革的主要方面和重点领域

深化政府行政体制改革必须全面贯彻依法行政实施纲要，加强制度的设计和创新，建立健全与科学发展观、构建和谐社会相适应的制度体系和实施机制。今后10～20年，改革的重点领域主要应考虑解决机制运转不畅的问题，至少有四个大的方面需要认真研究解决。

第一，机构设置和机构职能要探索新的实现形式。国家行政机构设置是国家治理的具体组织形态，需要适应国家发展的要求不断进行调整改革。一是党的十七大提出加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，根据这个思路，政府部门应逐步向“大部制、宽职能、少机构”的方向发展，国务院所属机构可考虑继续整合、拓宽部委的职能和覆盖空间，逐步向“大部制”过渡。例如，向大商务、大建设、大农业、大交通、大能源、大环保、大保障、大文化、大科技过渡；加强改革的统筹协调，以打破部门利益，可考虑继续整合国家发展改革委员会、国有资产管理委员会，重建国家体制改革委员会，设置国家金融保险管理委员会。二是中央政府规模可考虑适当扩大。根据中美两国中央政府规模的比较，为强化中央政府推动经济和社会发展以及应对各种重大危机的能力，现阶段需要在对省级以下政府特别是地级市和乡镇政府规模进行精简的基础上，适当扩大中央政府的规模。三是探索政府决策、执行、监督适度分离的模式。在同级政府中，对以提供公共服务和行政执法为主要职责的政府部门进行权责分解，避免部门“一身三任”的弊端。理顺中央与地方的关系，中央部门以制定政策法规为主，地方对口部门以执行法律和政令为主，专门的监督部门一般实行垂直领导体制。四是由垂直型组织体制向扁平型组织体制转变。这也涉及两个方面：一方面是政府上下层级要适当减少，另一方面是政府同级内部层级也要尽可能减少。

第二，建立健全具有约束机制的民主科学决策体制。要认真把握政府发挥作用的边界，贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》，继续深化行政审批制度和各种规章制度改革，进一步清理、取消和规范行政审批事项。建立健全重大决策的调研制度、集体决策制度、专家咨询制度和听证制度、公示制度、失误追究责任制度。利用现代信息技术，建立科学决策体系和网络监督体系。提高公务员科学行政、民主行政、依法行政能力，进一步推行政务公开，降低行政成本，增强政府效能和工作透明度，提升政府公信力。要牢固树立科学发展观和正确的政绩观，整治形式主义和虚报浮夸，不搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，规范政府行政责任，加大监察处置力度，完善行政问责程序和运转机制，避免走形式，加强政风建设。

第三，完善地方政府绩效考评指标体系及考评机制。实施政府绩效管理，是政府管理机制创新的重要举措。在落实科学发展观的讨论和实践中，人们普遍对单纯以gdp为政府政绩考核主要指标的弊端加深了认识，特别是对只能看出经济产出总量的情况，却不能看到背后的环境污染和生态破坏程度，以及社会事业发展和社会公正问题受到削弱表示担忧并提出质疑。在借鉴国外经验的基础上，有关部门强调实行绿色gdp，加强生态环境指标的考核；有的专家学者主张弱化gdp指标，加强生态环境和社会发展指标的考核；有的专家学者主张取消gdp，重新设计新的政府绩效考核指标。从实践来看，有些地方政府已经开始探索新的考核指标体系，但非常不完善，问题还有很多需要解决。应当加快建立健全有效的地方政府政绩考核指标体系，对考评运行机制也要特别加以研究和完善。

第四，着力完善群众诉求和利益维护保障机制。市场经济的发展和社会经济结构的深刻变化，带来了经济利益的多元化。由于经济和社会发展中政府的社会管理职能尚不到位，社会上存在着一些因征地拆迁、移民安置、企业改制、劳资纠纷、社会保障等引发的利益矛盾和冲突，受损群众的利益需要政府和社会来维护。社会管理要紧紧抓住协调各种利益关系这个关键，加快建立健全群众合理诉求和正当利益的维护保障机制，强化基层的基础工作，认真履行信访条例的要求，综合解决群众反映强烈的突出问题，促进社会公平和正义，维护社会秩序和社会稳定，努力构建和谐社会。

深化政府行政体制改革重点领域的选择至关紧要，既要做到稳妥可行，具备改革的现实基础，也要有必要的推进力度，能够体现改革决策者的决心和魄力。根据各地改革的实践经验并综合专家学者的研究意见，目前改革的重点领域有以下三个方案可供选择。

一是把省（自治区、直辖市）中间层作为改革的重点。其主要理由是：中央政府历经多

次改革，除实行大部门制的探索外，短期内调整余地不会很大，且大部门制也需要有个逐步推进的过程。县乡改革正在进行中，对全局推动力度相对有限。而中间层存在问题较多，从此入手，可以促上带下，形成联动改革效应。

二是把县乡两级作为改革的重点。其主要理由是：县乡财政风险日益显现，政府的形象和公信力受损严重，迫切需要中央和省级政府拿出更大的资源加以整治和支持。免除农业税使县乡财政收入减少，精简乡镇机构和财政供养人员显得更为迫切。

三是把事业单位作为改革的重点。其主要理由是：事业单位在我国政府财政供养人员中占绝大部分，存在着职能模糊和违规授权的弊端，导致乱收费、乱罚款、乱摊派有禁无止。要考虑政府提供公共服务的需求和社会对公共服务与公益事业的需求，根据事业单位本身是属于营利行业还是属于公益事业等特征，加大分类分流改革的力度，有保有减，增强市场化和法制化约束，减轻财政压力。

政府行政体制改革是一项复杂的系统工程，过去有过单项改革效果不理想的经验和教训，为避免改革的功效被损耗或抵消，为了积极稳妥地推进政府行政体制改革，有必要加强对改革的战略设计。应当组织各方面力量从两个体系对改革的整体配套方案进行周密的研究和设计：一是政府行政体制自身的系统配套改革；二是政府行政体制改革与党和国家政治、经济、文化、社会体制及干部制度等的配套改革。只有整体设计、配套改革，才能协调推进，步步为营，取得实效。

五、减少行政层级与形成三级政府架构

国家“十一五”规划中有两处非常值得重视的新亮点：一是在完善财政体制内容中提到“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制”；二是在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构，减少行政层级”。这预示着，政府改革从减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到“减少层级”的行政改革。尽管这项改革还处于酝酿和铺垫阶段，但这确是行政体制改革思路上的重要动向。种种迹象表明，中央决策层不仅限于在原有体制上考虑行政改革问题，也更关注从行政架构上寻找改革的突破口。

目前我国经济发展、政治稳定，政府职能调整加快，基本具备了省直管县的改革条件。一是市场经济体制的建立与完善，为省直管县提供了制度保障。二是经济社会的发展，为省直管县提供了技术条件和基础条件。三是随着市场经济的发展，市级指导县级发展经济的可能性越来越小。四是行政层级过多，也不符合国际上的改革发展方向。从这一层级展开，较有力度，对于我国行政区划和行政体制改革都具有突破性的带动和示范作用。

从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”和“扩权强县”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。海南省出于土地面积和人口较少的因素，已经完全实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也已完全过渡到直管区、县，这为进一步推广省直管县积累了经验。

从各地实际情况来看，省直管县可以从财政方面入手，由省直接统管县财政，逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。目前各地实施的扩权强县，目的是在行政区划不变的情况下，把部分权限下放给县，以减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，推动扩权县（市）抓住机遇，加快发展，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县（市），促进城乡经济和区域经济协调发展。这既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要，也是增强县（市）自主发展能力、实现全面建设小康社会目标的关键环节。

“省直管县”和“扩权强县”，在目前国情条件下对于解决城乡二元经济结构，是最现实的选择。不少地方在总结经验时，注意到了浙江省经济大发展的经验，也认为有“省直管县”和“扩权强县”的功效。“扩权强县”无疑有利于条件好的县（市）进一步优化发展环境，使之

拥有更大的自主权，为最后省完全管县做好准备，具有不可忽视的重要作用。

省直管县的改革，就全国而言，由于各省的经济实力、地域面积、人口数量、社会关系差别很大，面临的问题也十分复杂，因此，改革不能一刀切。其类型可能有以下三种：一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆这些直辖市和广州、深圳、南京，武汉、青岛、大连等副省级城市，可重点加大推进“撤县建区”的力度。为构建区域经济中心，较发达的地级市也可适当扩大管辖范围，改近郊县全部或部分为市辖区，或将几个近郊县部分区域划归市辖。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力，可以选择部分县进行直管。三是在上述两种情况外的大部分区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时实行从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。从此层级突破较有力度，对行政区划和行政体制改革都具有带动和示范作用。各地要善于创造条件，在“十一五”期间，积极探索省直管县的改革。

从更长远来看，我国实行中央、省、市县三级政府层级比较理想。如果实行省直管县，可以做到中央、省、市县、乡镇四级。如果在乡镇一级上有大的突破，则有可能成为中央、省、市县三级。但理想和现实之间是有一定距离的，为了理想而理想，也会出现不少问题。从我国的实际情况看，在短时间内实现三级政府的难度非常大。比较可行的是：应当在今后逐步实行省直管县的改革，争取在10年内完成这项改革。同时，也应积极探讨乡镇级政府的未来走向问题。如果未来20年内有可能在乡镇级政府上动大手术，则有可能形成我国的中央、省、市县三级政府架构。但这个“有可能”需要许多条件，目前我们还不完全具备。因此，轻言撤销乡镇级政权，是不妥的，也是不严谨的。我们只能说，逐步减少层级，向扁平化方向前进。争取在10年内实现中央、省、市县、乡镇政府四级架构。在此基础上我们再探讨如何实现三级制，如果能够在15～20年内，结合区划调整，实现中央、省、市县三级政府层级，就说明我们的行政改革是有力度的，也取得了实质性进展。