我国公共部门人事管理的变革探析

——从传统人事行政管理到公共人力资源管理的转变

摘要：随着我国体制改革的不断深入，公共部门原有的人事管理手段显得捉襟见肘，人事管理观念滞后，管理权限过分集中，管人与管事脱节，公共部门行政低效，缺乏行之有效的人员规划、培训和评价机制。为应对入世挑战以及适应经济全球化发展的步伐，我国公共部门掀起了制度变革的浪潮，由“以事为本”的传统人事管理迈向“以人为本”公共部门人力资源管理，以便更好地应对新时代的挑战。

关键词：人事行政；公共部门人力资源；管理变革

20世纪80年代以来，世界范围内的政府行政管理改革运动不断发展，各国政府内部的组成形式及结构等也都相应地发生着变化。公共部门人力资源管理这一新型的人事管理模式在新经济时代的挑战下迅速发展起来。同发达国家相比，虽然目前我国公共部门的人力资源管理仍相对落后，但是近十年来我国公共部门人事制度也不断突破传统体制的束缚，积极适应市场经济体制和知识经济的要求，逐步完善从传统人事行政管理到公共人力资源管理的变革。

一、公共部门人力资源管理的内涵

公共部门人力资源管理是指在公共部门工作的各类人员劳动能力的组合。广义上是指对国家和政府部门、公共事业部门和非营利组织等从事公共事务管理及服务的人力资源进行规划、录用、任用、工资和保障等管理活动的过程总和。而本文所研究的主要对象是政府部门行政人员，它具有系统性、权威性、法治性和公益性的特点。

二、从人事行政到人力资源管理变革的动因分析

为应对入世挑战以及适应经济全球化发展的步伐，我国公共部门掀起了制度变革的浪潮，由传统公共部门的人事行政管理体制逐步迈向现代组织人力资源管理模式，不论在人事管理理念、价值观念还是管理方式上都处于明显的转型期。不论是国内外形势的变化还是我国传统人事行政管理方面自身存在的弊端都是推动我国公共部门人事管理变革的动力。

（一）我国公共部门人事管理变革的必要性

1.知识经济时代，公共部门构建人力资源管理模式是其实现对社会有效治理的迫切需要。知识经济的重要特征是知识更新的频率大大加快了，知识传播的途径和方式也发生了重大的改变，这就呼唤公共部门采用与之相适应的人事管理模式。

2.公共部门人力资源管理是我国公共部门改革总体框架中的有机组成部分，也是顺应当今公共管理价值、目标和方式改变而进行的相应变革。

3.公共部门人力资源管理模式是提高公共部门工作质量，激励公职人员参与管理的必然要求。即传统上以职位和“事”为中心的人事管理理念让位于以人为本的人力资源管理理念，这更有助于调动员工积极性和创造性。

总之，21世纪是信息化与知识经济的时代，然而传统公共部门的人事管理方式过分强调结构稳定、以事为中心的管理，难以应对快速变化的内外环境变化，因此迫切要求公共部门对人事管理模式进行改革，以实现我国政府善治，获得良好绩效的组织目标。

（二）我国传统人事行政管理模式存在的弊端

随着我国体制改革的不断深入，公共部门原有的人事管理手段显得捉襟见肘。大体上看，传统人事行政模式存在以下几点弊端：

1.人事管理观念滞后。公共部门工作人员“单位人”、“官本位”的观念根深蒂固，公仆意识还未真正取代干部意识，用人上以人为本的思想 并未深入人心。

2.管理权限过分集中，管人与管事脱节。由于我国实行的是党政双轨管理体制，党的领导权与公共部门人事管理难以清楚划分，主要体现在各级党委对干部工作管得太多、统得太死，不利于积极性的发挥。

3.公共部门行政低效。公共部门人浮于事，行政成本居高不下，个别政府公务员办事效率低下，对公共资源的运用极其缺乏效率意识。

4.传统公共部门人事管理缺乏一套行之有效的人员规划、培训和评价机制。管理工作大都流于表面，多为例行公事的盖盖章、填填表和发布通知等。

三、公共部门人力资源管理与传统人事行政管理的区别

从公共部门人力资源的含义就可以看出，从人事行政管理到公共部门人力资源管理，这并非只是名称上的简单替换，而是公共部门人事管理的全面更新。将公共部门人力资源管理同传统的人事行政管理进行比较，不难发现，他们之间有以下几个基本差别：

（一）管理理念上的差异

公共部门人力资源管理把政府行政人员视为一种资源，甚至是“第一资源”，是组织最宝贵的财富。而且，与其他物质资源仅一次性开发和使用不同的是，人力资源可以被持续不断地开发，人力资源本身就能为组织创造巨大的效益。而传统的人事行政管理知识只是单纯地将员工视为一种成本或生产要素，是对公共部门资本、资源的消耗。它视员 工为“经济人”，因而管理上只注重对现有人员的利用，忽视了满足员工自我发展的需要。

（二）管理原则上的差异

公共部门人力资源奉行“以人为本”的原则，认为“人”是第一要素。原则上要求管理模式应充分调动员工的积极性，注重营造工作人员的工作成长环境，尊重其主体性和能动性。管理功能上强调激励、保障、服务等引导性和开发性。而传统的人事行政管理则坚持“以事为中心”的原则，把组织中的人员视为被动的工具，仅将其看作完成组织工作的被动的工具。传统的人事行政管理恪守“进、 管、出”的陈旧管理模式，是一种对注重管制和监控的强制性、被动型的“管家式”教育。

（三）管理内容上的差异

公共部门人力资源管理视野广阔、内容丰富，在包含了传统人事行政管理主体内容的基础上，为适应现代社会激烈的竞争和新公共管理对人力资源的要求，还增加了一些全新的管理内容，如公共部门人力资源的预测、规划和开发，重视人与事，人与环境的协调发展。然而，传统人事行政管理的内容比较单一，主要是为组织完成招考、录用、考核、奖惩、工资、福利和退休等管理活动，比起现代公共人力资源管理缺乏战略性、整体性和可持续性。

（四）管理着眼点的差异

公共部门人力资源管理的着眼点是组织的战略发展需求。它强调对人力资源的使用与开发并重，即在充分发挥组织人员的智慧来完成组织的任务的同时，力求充分挖掘人员的潜能，使其在未来发展中能有多方面的发展和提升空间，提供更多的职业培训和行政人员的职业生涯规划等的战略开发。着眼于吸引优秀人才，树立良好政府形象，建立一支高效、精干、优化的政府组织，以促进社会经济的迅速发展。

四、迈向公共人力资源管理的变革

（一）以精简国家公务员数量作为我国公共部门人事制度改革的先导

在我国政府职能转变和精简政府机构的环境下，减少现任公务员数量，优化公务员队伍结构，逐步由传统人事行政管理向公共人力资源管理方式转变，并适当引进部分先进的企业人力资源管理机制。采取多种形式精简公务员的数量：一方面通过撤并机构、裁员和增加离职率的办法减少公务员数量；另一方面是通过部门改制，将市场化、准商业化等性质的组织形态引进公共部门人事管理。

（二）分权化管理是全面实施公共部门人力资源管理模式的保障

建立分权化的人力资源管理模式，转变人力资源管理部门的职能，以便更好地适应组织发展需求。在公共人力资源领域，实施集中化控制和分散化管理相结合的原则，合理划分人事管理权限。将人事管理的一些决定权下移，加大分部门在人事管理事务中的作用，尤其是在人员招募、员工评价和奖惩方面，以此确保部门用人与治事相统一。

（三）加强人力资源管理过程中对员工工作绩效的评价机制

当今公共部门人力资源管理力图塑造员工与组织共同发展的双赢关系，构建新型的组织文化氛围。一方面，强调员工是组织的资源财富，是他们赋予组织生命力和创造性。另一方面，组织也应当为员工提供发展的机会，为其创建共享信息、积极参与组织决策的机制。建立组织和员工维系其共同命运的“心理 契约”，促使组织目标的实现并使个人获得发展的机会，组织使命和愿景的创建使得员工参与、互惠、伙伴关系和家庭式友爱成为组织的文化氛围。

（四）创建多样化和弹性化的人力资源雇佣关系

与分权化的组织管理模式相对应，公共部门人力资源管理力求突破传统终身常任制形式的新型雇佣和任用机制，逐步改变国家公务员制度下单一的任用模式，并转变传统人事管理下公共部门安于现状的保守处事作风，更多地将企业化的竞争型雇佣方式引入公共部门。目前主要的弹性化的、替代性的人事招募任用制度包括：合同制度，以绩效为依据签订雇佣合同等。此外，政府也采用临时工、季节工、租用人员等方式招募手段。

（五）将不断开发人力资源作为组织人事工作的重要活动内容

将不断开发和培训人力资源作为员工终身事业和生活的一个重要部分。在公共部门人力资源管理中形成一个共识，即实现组织发展和实施对社会有效治理的主体是人。因此，较之传统的人事行政管理，公共部门人力资源管理更加重视对人员的开发和培养，强调员工个人的终身发展，并通过组织阶段性的培训充分挖掘员工的潜能，调动他们的能动性。按照舒尔茨的人力资本理论，人力资源的发展对经济增长和社会富裕有着决定性影响。因此，在现代人事管理中应注重对人力资源的开发和规划，保证它的可持续发展。

（六）采用更理性的人力资源管理技术手段

以能力为本位的原则，防止用人中的裙带关系和任人唯亲等现象。为此，公共部门人力资源专家不断地开发有助强化理性化的测评和分析等管理技术手段，如工作分析与岗位评价、人事测评、各项绩效评估体系、培训需求与成本一收益分析等，旨在建立公共部门人力资源管理上更为客观理性的技术手段，完善同工同酬、多劳多得、少劳少得和不劳不得的激励机制。

总之，从传统人事行政管理迈向公共人力资源管理，要求政府将“以事为中心”的模式转变到 “以人为中心”。对政府而言，拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强干的公务员人力资源是实现政善治和有效管理的根本保障和目标。

参考文献：

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