根据《金融企业会计制度》规定，银行固定资产是指为生产商品、提供劳务、出租或经营管理而持有的、使用年限超过1年且单位价值较高的有形资产。从实物形态来看，银行固定资产主要表现为房地产及交通工具、电子设备、出纳机具等器具设备。作为银行持续经营和开展各项业务的实物载体，固定资产在为银行创造良好的经营环境、提高竞争力、拓展业务空间等方面发挥了重要作用，固定资产管理也就构成了银行内部控制体系的重要组成部分。目前正值国有商业银行进行股份制改造、固定资产管理工作需不断强化这一关键时期，本文从国有商业银行固定资产管理现状出发，对存在的问题及原因进行了详细分析，并阐述了相关对策。

一、国有商业银行固定资产管理现状

长期以来，国有商业银行的固定资产管理(含在建工程管理，下同)沿袭着“财政部——总行——各级分行”的计划管理体制，即财政部作为主管部门，每年根据国有商业银行的计划需求申请，综合考虑银行业务发展、物价变动及上年度计划执行情况等因素，核批国有商业银行总行当年的固定资产及在建工程购建资金计划。这个计划是指令性指标，不得突破，对国有商业银行固定资产管理提出的是总体要求，即绝对额控制。但这种要求是粗放式的，年度计划的分配、执行及监管、固定资产的日常维护等均需通过银行自身的经济活动得以实现。因此，在银行内部建立健全各项固定资产管理制度是十分必要的。

从纵向上看，固定资产管理遵循“分级管理、授权有限”的原则。与计划的逐层分配相适应，固定资产管理在银行内部实行总行、一级分行(即各省、自治区、直辖市分行)、二级分行(即各地市分行)、三级分行(即各城区、县支行)共四个层次的分级管理体制，各级机构对自身的固定资产管理工作负责，上级机构对下级机构的固定资产管理具有审批、指导、监督、检查的权力。由于财政部的考核以总行为单位，出于管理、控制的需要，固定资产的采购、竣工决算、处置、报废、盘盈、盘亏等审批权限集中于总行。

从横向上看，固定资产管理遵循“集中管理、监督到位”的原则。在各级机构内部，固定资产的管理权集中在财会部门，负责建立健全固定资产管理制度，组织计划的编报、执行和监控，完善固定资产的卡片管理与规范会计核算，监督固定资产的实物管理以及接受稽核部门的监督。行政部门、信息科技部门是固定资产的实物管理部门，负责固定资产的日常维护，完善固定资产的登记备案及领用制度，监督固定资产的使用情况，保证固定资产的安全、完整。固定资产使用部门是固定资产各项业务的终端，负责合理确定固定资产计划需求，妥善使用和保管领用的固定资产，接受财会部门和实物管理部门的监督。

在上述管理体制下，固定资产管理工作的重点主要集中于两个方面：一是科学配置固定资产购建资金资源，合理安排计划指标，强化各项固定资产业务的审批，保证计划管理的有效性；二是加强固定资产的日常管理，确保其账务处理的合规性，真实、准确地反映会计信息。为此，近年来国有商业银行内部陆续出台了一系列固定资产管理制度，如固定资产的投资管理制度、集中采购制度、日常管理制度、处置管理制度、核算制度与内部考核制度等，这些制度形成了较为完整的固定资产管理制度体系，成为内部控制制度体系的重要组成部分。在此前提下，固定资产管理工作基本实现了有章可循，有据可依，事前、事中、事后各环节的控制与监督工作也得到了日益重视和加强，管理的有序性得到了很大提高。

二、固定资产管理工作中存在的问题

目前，国有商业银行根据市场经济需要，正在抓紧进行股份制改造，把建设良好的公司治理机制作为发展目标，因此，提高资产质量与会计信息的真实性和准确性、实现计划管理的有序性和有效性、加强监管检查成为了固定资产管理体制改革的首要要求。由于管理要求的不断细化，以及固定资产管理工作本身的复杂性，一些基于历史原因以及现有体制不完善之处而产生的问题逐步显现出来。

(一)账实不符问题

账实相符是确保会计信息质量真实、准确的基本要求。账实不符主要表现为有账无实、有实无账和账实不匹配。造成账实不符的原因，一是固定资产采购项目的计划指标被挪用，形成固定资产虚列；二是利用“小金库”等账外资金越权违规购建固定资产，但为逃避监管而不入固定资产账或部分入账；三是会计差错，即已报废、盘亏的固定资产未及时进行账务处理。国有商业银行曾在1995年进行了清产核资，在1999年和2000年开展了账外并账检查，相当于在全辖进行了大盘点，规范了固定资产的入账核算，在很大程度上改善了会计信息质量。但由于账实不符问题来源于多年的积累，并未得到根除。

(二)固定资产年度计划执行的偏差问题

固定资产购建资金计划作为上级机构对下级机构进行管理与控制的工具，是指令性指标，必须做到层层负责、不得突破。但一些分行在计划实际执行的过程中，执行的结果与执行的目标出现了偏差，具体表现为超计划执行、计划被挪用、擅自购建新项目、擅自换项目等。由于银行业务本身的特殊性，其资金流入、流出十分频繁，金额十分庞大，因此，正常情况下银行固定资产的购建资金来源也就非常充裕，从而需要指令性计划对固定资产的购建加以控制。上述种种计划执行偏差现象则使计划失去了严肃性与指令性，管理机构的管理意图未被落实，造成了固定资产计划管理的失控，如程度严重时还将影响到银行的正常经营。

(三)房地产未确权问题

国有商业银行要进行股份制改造，要实现上市目标，就必须保证其资产的产权清晰，固定资产中涉及产权问题的项目主要表现是房地产。由于历史上银行办公用地多采用划拨形式、管理制度的松散造成房地产购建资金来源多元化以及办证意识淡薄等原因，银行内部无论是正常入账还是账外并账的一些房地产项目存在房产证、土地使用权证等证照不全的现象，即未做好房地产的确权工作。这些房地产长期归银行使用，虽然不存在第三方对其产权进行要求，但为保证固定资产的安全、完整，这些房地产须补办相关证照，这往往需要一笔不小的税费支出。

(四)基建项目竣工决算造价不完整问题

基建项目的竣工决算代表了基建资金循环的终结，决算造价是基建项目成本的准确反映，是入账原值的确定依据，因此，银行内部都有一套完整的竣工决算审批操作规程。但在实际工作中，经常出现已经办理竣工决算的基建项目仍需要追加投资的现象，主要分为两种情况：一是主观方面的原因，在利益的驱使及基建项目主管机构的干预下，一些独立审计机构违背职业道德，出具虚假的审计报告，掩盖基建项目中存在的或有债务(如税务机构口头承诺的税费减免)，将决算造价从表面上控制在批准的预算总投资内，以逃避监管，可一旦或有债务发生，银行必须面临付款问题。二是客观上的原因，近年来，国家逐步推行国有土地使用权有偿使用制度，一些基建项目靠行政划拨方式取得的土地使用权，面临着支付土地出让金的局面，从而需要追加投资。

(五)责任人处罚机制不到位问题

根据固定资产管理制度规定要求，银行应该对造成上述违规现象的责任人进行处罚。但实际上，这种处罚的权力集中在人事部门，而一些责任人往往现任或曾担任过领导岗位，由于人际关系等因素的影响，对其处罚往往是象征性的，或者根本不处罚，造成一些责任人长期逍遥“法”外，有关制度成为一纸空文，这也是国有企业监管不利的通病。由于责任人的处罚未得到彻底落实，容易造成有关负责人责任意识差，对固定资产的管理工作不重视，结果形成恶性循环，产生更多的违规现象。此外，责任人处罚不到位的问题也影响到了基建项目决算、闲置固定资产处置等业务的审批。近年来，随着银行内部控制制度的完善及三令五申，逐步将固定资产违规现象与有关负责人的职位升迁挂钩，这种情况已有所好转。

(六)闲置固定资产的处置问题

国有商业银行的闲置固定资产是指不需用固定资产，主要表现为闲置房地产及闲置电子设备。闲置固定资产的产生主要源于以下三种因素：一是银行内部流程整合产生的闲置，在进行股份制改造的过程中，国有商业银行纷纷推行“减员增效”措施，甩掉历史包袱，对一些经营效益差、无发展潜力的县支行以下机构进行了撤并，造成了撤并机构房地产闲置；二是科技进步造成固定资产无形损耗而产生的闲置，这在电子设备的更新换代上表现得尤为突出；三是违规途径产生的闲置，即一些分行通过各种手段逃避总行监管，购建账外固定资产却未实际发生使用效益。这些闲置固定资产属于非生息资产，占用了银行大量资金，需要积极加以盘活处置。在处置的过程中要确保程序的公开、透明，最大限度实现国有资产保值、增值，严防国有资产流失。

三、健全和完善固定资产管理体制的对策

固定资产管理工作之所以会存在上述种种问题，很大程度上来源于历史上长期粗放式管理形成的遗留问题积淀，还有一部分源于现有体制的不完善之处。针对固定资产管理中存在的种种问题，笔者认为，国有商业银行应进一步健全和完善固定资产管理体制，做到“权责分工明确、管理高效有序、过程公开透明、监督检查到位”，具体对策如下：

(一)完善人事约束机制

固定资产管理的各项工作归根到底是由各级机构相关管理人员(即负责人及经办)的活动完成的，因此必须建立起有效的约束机制，以促进管理目标的实现。而目前缺乏有效的约束机制或者约束机制得不到落实的状况是历史原因形成的通病，是产生各种违规现象的症结所在。完善固定资产管理方面的人事约束机制必须受到银行高层的重视与认可，具体措施如：设定固定资产管理工作岗位人员的任职资格，提高管理人员的素质要求，实行竞聘上岗；对管理人员实行目标责任制，定期进行考核，考核结果作为对其发放个人绩效奖金的依据；将固定资产违规现象与管理责任人的职位升迁挂钩，对有关责任人应及时、合理地进行处罚；将固定资产违规现象与责任人所在机构的人事费用、业务费用挂钩，按违规金额的一定比例扣减人事费用、业务费用指标等。

(二)树立年度计划的权威性

在目前的计划管理体制下，年度计划是固定资产管理工作的主线，必须向各级机构树立起年度计划的权威性，防止计划管理扭曲、失控，实现预期目标。各级机构应形成“没有计划、不得执行；执行计划、不得突破；专项计划，不得挪用”的观念；跨年度使用计划，必须重新申请；当年的固定资产投资必须与批准的计划相配套。各级固定资产管理人员应转变思想，切实履行岗位职责，对计划的执行实施认真有效的监控，同时加强固定资产投资项目的预算管理，细化成本控制，科学、合理地申请、安排计划，减少超计划情况的发生。作为处罚措施，对于出现超计划等违规问题的机构，总行可在处罚责任人的同时，按违规金额的一定比例扣减违规机构下一年度计划。

(三)减少管理层次，科学上收固定资产管理权、核算权

管理层次多是固定资产管理工作乃至其他各项工作的共同特点，其弊端在于管理效率低下、风险点分散以及信息不对称带来的监管难度大。目前，国有商业银行纷纷推行机构“扁平化管理”政策，即减少管理层次。在固定资产管理工作上，可以考虑将固定资产的管理权和核算权统一上收至一级分行，由一级分行负责辖内的资本性支出及日常核算等职能，未经一级分行批准，其辖内各机构不能动用固定资产账户对外支付款项，辖内固定资产的入账和计提折旧也全部由一级分行来完成。管理层次的减少将有利于管理目标的实现，提高管理效率，降低管理风险，保证会计信息的真实性、准确性。

(四)实现固定资产管理工作的电算化

由于国有商业银行的固定资产规模庞大，种类繁多，各项管理工作仅靠传统的手工管理、手工统计已远不适应工作要求，必须实现管理工作的电算化，即建立起包括计划管理和核算管理等功能齐备的信息系统，将固定资产的购建、决算、处置、报废、核算等各项业务全部通过系统加以反映，按照管理权上收的原则设置相应系统管理权限，与文件审批流程同步，实现固定资产的电子化管理与实时监控。完善的信息管理系统将有助于银行管理机构实时掌握固定资产信息，提高管理工作的时效性、透明度和效果。同时，在实现核算电算化的前提下，可以取消手工固定资产明细账和总账，有利于减少手工劳动，提高工作效率。

(五)重视固定资产的盘点工作

根据会计制度规定，银行固定资产应定期或每年至少盘点一次。但在实际工作中，固定资产的盘点往往因为人手少、工作任务重而流于形式，这也是账实不符等违规现象长期未被发现、整改的直接原因。因此，固定资产的盘点工作必须认真落实，从小、从细抓起，对发现的账实不符、盘盈、盘亏等历史遗留问题及时进行整改，使资产的安全、完整得到充分保障，提高会计信息质量。

(六)加强固定资产的采购管理

固定资产采购是银行对外付款、发生现金流出的环节，也是逃避计划管理、风险最大的环节。加强固定资产采购管理的具体措施主要有：积极实行集中采购制度，对于大额项目通过招投标方式选择供应商，项目决策通过集体评议，项目效果进行后评价；电子设备、运钞车、业务用车、出纳机具等固定资产可由总行集中采购，后分配至各一级分行，以进一步节约成本、降低风险；对于在建工程要严格落实建设工期，执行投资预算，按期决算并交付使用。

(七)积极盘活闲置固定资产

为了实现“上市”目标，提高资产质量，减少非生息资金占用，闲置固定资产应及时处置盘活。为了保证国有资产的保值、增值，闲置固定资产的处置应引入资产评估程序，首选竞价出售、拍卖等公开、透明方式，最大限度回收资金。同时，为了提高各分行处置闲置固定资产的积极性，可采用处置闲置固定资产规模与分配计划等奖惩方式相挂钩的办法，以努力压缩闲置固定资产存量。

总之，随着国有商业银行实施股份制改造、建立良好公司治理机制的不断深入，对固定资产管理工作的要求也将日益严格。对现有固定资产管理体制按照现代金融企业制度的要求予以健全、完善，必将有助于加强内部控制，降低风险，实现固定资产价值最大化，为国有商业银行成功转型、提高竞争力打下坚实的基础。